Virker forsvarsrettet sikkerhetssektorreform på Vest-Balkan? - metodisk rammeverk for effektmåling av FSSR

Abstract

Forsvarsrettet sikkerhetssektorreform (FSSR) innebærer å styrke og reformere forsvars- og sikkerhetssektoren i et land. Begrepet kan omfatte flere typer sikkerhetsaktører, ulike aktiviteter og ulike tidshorisonter. En fellesnevner er at sikkerhetssektorreform innebærer en prosess hvor aktører innen sikkerhetssektoren tilpasser seg politiske og organisatoriske krav om endring. FSSR er et område som det legges stadig større vekt på, og det brukes betydelige ressurser fra norsk side på slike aktiviteter. Imidlertid er det en stor utfordring å måle effekten av de ulike FSSRtiltakene. Dette er viktig for å sikre at midlene settes inn der hvor de har størst og varig effekt. I denne rapporten skisseres et forslag til metodisk rammeverk for å måle effekt av FSSR-arbeid, med eksempler fra Vest-Balkan. Begrepet FSSR brukes både om aktiviteter og prosesser med hensikt å styrke den administrative og institusjonelle kapasiteten i et lands forsvars- og sikkerhetssektor, og det brukes om arbeid som gjøres for å reformere og videreutvikle militærfaglige kompetanse og ferdigheter i forsvaret. Denne rapporten tar i første rekke for seg effektmåling på det første området, og metoden kan ikke uten videre overføres til andre typer FSSR-aktiviteter. Imidlertid vil noen av prinsippene kunne brukes for å evaluere også andre typer FSSR-arbeid. Fra norsk side er hovedmålsetningene for FSSR-arbeid euroatlantisk integrasjon, sikkerhet og stabilitet samt demokratisering, altså utviklingstrekk på makronivå. Imidlertid foregår FSSRarbeidet som regel på mikronivå, med enkeltindivider eller i beste fall avdelinger eller mindre enheter. I denne rapporten er det forsøkt å klargjøre forskjellen mellom de ulike nivåene, og hvordan endringer på disse kan måles. Endringer på mikronivå, hos enkeltpersoner, lar seg forholdsvis lett måle. Det er imidlertid først når enkeltpersoner omsetter ny kunnskap i praksis og reformer institusjonaliserer seg, at endringer gjør seg gjeldende på mellomnivået, det vil si i organisasjonen. Derfor er det av større betydning å måle endringer på mellomnivået enn på mikronivået. En enda større utfordring er å ta steget videre og redegjøre for hvordan endringer på mellomnivået påvirker makronivået, selve staten eller regionen. Selv om det er mange muligheter til å måle endringer på makronivå, er utfordringene store når det gjelder å koble disse endringene til konkrete FSSR-tiltak. En grundig analyse er ressurskrevende, men vil kunne gi gode indikasjoner på hvordan framtidig innretning av FSSR-tiltak fra norsk side best bør innrettes.

Defence and Security Sector Reform (DSSR) entails strengthening and reforming the defence and security sector of a country. The term may encompass several different security actors, several types of activities and different time spans. Security sector reform can be defined as a process through which security sector actors adapt to the political and organisational demands of change. The demand for DSSR support is growing, and the Norwegian government spends considerable resources on various DSSR activities. However, measuring the effect of these activities is a significant challenge. In this report, a tentative methodological framework on how to measure effects from DSSR activities is presented, with examples from the Western Balkans. The term DSSR is used in many different ways. One form of DSSR involves strengthening the administrative and institutional capacity of a country’s defence and security sector (usually the Ministry of Defence and/or the General Staff), while another type of DSSR is activities directed at developing the military expertise and skills of the armed forces through exercises and training. In this report, only the first type of DSSR is dealt with, and the methodology can not be transferred to the other type of DSSR without adjustments. The Norwegian government emphasise Euro-Atlantic integration, security and stability, and democratisation as important goals for the Norwegian DSSR effort. These goals are at macro, or state, level. However, most of the practical DSSR work involve single individuals or sometimes smaller units or departments, i.e. on a micro level. The most interesting level, however, is the middle level, meaning whether new ways of thinking or new working methods have institutionalised themselves in the bureacracy or in the department. This report seeks to clarify the differences between these three levels, and to explore how effects on all levels can be measured. The micro level changes, taking place amongst individuals, is fairly easily measured through surveys, interviews or observation. But changes on the middle level only happen once individuals involved in DSSR activities take their new skills and mind sets back to the organisation, and these changes institutionalise in the department. A greater leap still, is accounting for how changes at the middle level influence the macro level. It is very difficult, if not impossible, to measure changes in society based on DSSR activities with a limited number of people. A thorough analysis of these issues demands a lot of work and resources, but it will give good indications as to the future emphasis of Norwegian DSSR activities.