Forsvarets kostnads- og personellsammensetning (1994-2007) - sentrale utviklingstrekk og utfordringer

Abstract

Helt fra 1994 har Forsvaret vært i en situasjon hvor stadig økte utgifter per årsverk har vært den største bidragsyteren til reduksjon av størrelsen på forsvarsstrukturen, både når det gjelder personell og materiell. Denne rapporten tar for seg hovedtrekkene i Forsvarets personellkostnadsutvikling, både med hensyn til totale personellutgifter og utgifter per årsverk. I tillegg analyseres utviklingen i personellporteføljen. Fra 1994 til 2007 ble antall årsverk i forsvarssektoren redusert fra i overkant av 26 000 til i underkant av 19 000 (en reduksjon fra ca 2,2 til ca 1,1 % av arbeidsstyrken i Norge). Fra 2006 til 2007 økte imidlertid antall årsverk i Forsvaret med ca 750. I 2007 var gjennomsnittlig årslønn (regulativlønn, faste og variable tillegg) for faste og midlertidige ansatte i Forsvaret ca 500 000, ca 100 000 mer enn gjennomsnittet i staten. Forskjellen i årslønn skyldes i all hovedsak utstrakt bruk av faste og variable aktivitetsbaserte tillegg i Forsvaret. Fra 1994–2007 økte gjennomsnittlige personellutgifter per årsverk i Forsvaret med ca 62 %, korrigert for inflasjon. Økningen i lønnsutgifter har vært sterkest siden 2000, omtrent 36 % frem til 2007. Når det gjelder den årlige veksten i gjennomsnittlige personellutgifter i perioden har denne vært ca 4,0 %. Veksten i tilleggene har vært størst med en økning på ca 6,3 % årlig, mens regulativlønnen har vokst med ca 3,2 % årlig. Bruddet i tendensen mot nedbygging av personellstrukturen fra 2006 til 2007 forsterker utfordringen mht å oppnå balanse i Forsvarets struktur. Når både antall årsverk og personellutgiftene per årsverk øker betydelig, vil vanskelighetene med å opprettholde en bærekraftig investeringsandel i forsvarsbudsjettet kunne bli meget betydelige. Fra 1994 til 2006 ble antall militært ansatte i Forsvaret redusert med ca 31 %, mens antall oberster, oberstløytnanter og majorer økte med henholdsvis 16, 40 og 30 %. I det samme tidsrommet ble antallet kapteiner, løytnanter, fenriker og sersjanter redusert med henholdsvis 35, 39, 43 og 56 %. Denne økningen i gjennomsnittlig grad fremstår som hovedutfordringen når det gjelder balansen i personellporteføljen i Forsvaret fordi det medfører økt gjennomsnittlig lønn og kan medføre ubalanse mellom antall befal i stabs- og operative stillinger. Når man ser nærmere på utviklingen fra 2006 til 2007 fremgår det at antallet avdelingsbefal økte kraftig. Ansettelse av flere avdelingsbefal kan bøte på gradsinflasjonen, men hovedvirkningen av avdelingsbefalsordningen må man nok vente ytterligere noen år for å se. For å kunne monitorere og kontrollere personellkostnadene bedre anbefales det at Forsvaret i større grad implementerer kontinuerlig innsikt i kostnads- og personellstatistikk i en kort- og langsiktig strategisk planleggingsramme. Videre, for å begrense gradsinflasjonen på kort sikt, bør Forsvaret vurdere å gjeninnføre normalopprykk på lavere militær grad og redusere bruken av midlertidig grad. En standardisering av lønnssystemet gjennom f eks færre lønnsarter kan også gjøre kontrollen med lønnsutviklingen enklere. Med utgangspunkt i den historiske utviklingen, og forventninger om en svak konjunkturnedgang i neste langtidsperiode (2009–2012), anbefales det at Forsvaret legger til grunn en 3 % årlig økning i gjennomsnittlige personellkostnader.

From 1994, the Norwegain defence has experienced a situation where continuously increasing personnel expenses have been the main contributor to a reduction of the defence structure, both for personnel and equipment. The report focuses on the main characteristics of this personnel cost development. In addition, the future development of the personnel portfolio is examined. From 1994 to 2007, the number of man-labour years in the Norwegian defence sector was reduced from more than 26 000 to less than 19 000 (a reduction from ca 2.2 % to ca 1.1 % of the total labour force in Norway). From 2006 to 2007 however, the number of man-labour years in the Defence increased by about 750. In 2007, the average annual salary for employees in the Defence was ca 500 000 NOK, about 100 000 NOK above the average in the public sector as a whole. The main reason for this difference is the use of fixed and variable extras in the Defence. From 1994 to 2007, average personnel expenses per man-labour year, corrected for inflation, increased by ca 62 % in the Defence. The annual growth of personnel expenses per man-labour year in the period was 4.0 %. Fixed and variable extras grew the fastest, about 6.3 % per year, while basic wages showed a growth of 3.2 % per year. The reversing of the downsizing trend from 2006 to 2007 strengthens the challenge when it comes to obtaining a balance between the structure and the budget. When both the number of man-labour years and personnel expenses per man-labour year increase, the Norwegain defence will experience a severe challenge with respect to maintaining a viable share of the budget for investments. In the period from 1994 to 2006, the number of military employees in the Norwegian defence was reduced by about 31 %, while in the same period the number of colonels, lieutenant colonels and majors increased by 16, 40 and 30 % respectively. Correspondingly, the number of captains, lieutenants, second lieutenants and sergeants were reduced by 35, 39, 43 and 56 % respectively. This increase in average rank level seems to be the main challenge for the Defence when it comes to maintaining a balanced personnel portfolio. It is a challenge both because it results in higher average personnel expenses and because it can result in an unbalance between the number of officers in staff and operative positions. Looking closer into the development from 2006 to 2007, the number of temporary employed officers (contract until the age of 35) increased substantially. This may counteract an unbalance in the personnel portfolio because these officers in general have low ranks and are employed in operative positions. However, it will be a few years before the full effect of this is revealed. To obtain better monitoring and control with personnel costs it is recommended that the Norwegian defence to a larger extent integrate cost and personnel statistics in the short and long term planning. Reintroducing fixed promotions and limiting the use of temporary rank can help to reverse the increasing average rank. Fewer wage categories can make it easier to control the cost development. Based on both historic and future development it is recommended that an annual personnel cost growth of 3 % is used in the next long term planning period.