Protection of civilians in armed conflict : comparing organisational approaches

Abstract

English summary Protection of Civilians (PoC) is no longer limited to the humanitarian community. It has also become a key task for military forces in international operations such as in Afghanistan and Libya. This report provides military practitioners with a comprehensive overview and comparison of current PoC-activities and practises among the most relevant international- and non-governmental organisations. The aim is to contribute towards a clarification of the potential role and purpose of military forces in PoC-operations. The report begins by analyzing and comparing how dominating PoC-discourses among the three major international organisations – the UN, NATO and the EU – shape the type of PoC-concepts that are being developed for the operational and tactical levels. It then moves on to compare mission specific PoC-challenges in three UN missions (MONUSCO, UNMIS and UNAMID), before describing the history and development of PoC in the AU and among the major NGOs. The report shows that the UN is at the forefront of developing PoC-concepts, guidelines and training tools. The organisation has come to realize that the (in)ability to protect affects not only each mission, but the legitimacy of the UN as a whole. The UN‘s approach to protection is therefore primarily direct, in that protection of civilians is seen as an end in itself. However, many of the recently developed concepts are not well attuned to military needs and planning processes. NATO‘s approach to protection is first and foremost indirect, as it forms part of a larger strategy where the primary goal is to either counter or support an insurgency. Unlike the UN, EU and AU, NATO is not in the process of developing specific strategies, concepts or policies on protection of civilians. A weakness of NATO‘s (wanting) approach to PoC is its focus on how not to kill, rather than on how to directly protect. Another challenge for NATO in terms of providing sustainable protection is the lack of civilian capacities. The EU has evolved quite far in its acknowledgement of the importance of PoC, but the organisation has few lessons learned to build on from its own operations. One of the most prominent differences between the EU and the UN regards the willingness to use military force. The EU sees ‗robustness‘ as a precondition for effective PoC, and EU member states are generally more favourable to this approach. The AU has only recently commenced with the development of PoC-concepts- and strategies. While the AU has developed PoC-guidelines, no AU mission has to date developed a protection of civilians strategy. It is likely, however, that PoC will come to feature strongly in the planning for new operations in the AU context. As protection actors, NGOs collectively have a tremendous impact on the protection agenda. Part of this influence is derived from the sheer size and spending power of the NGO community. There is of course no single philosophy or approach to protection that is universally embraced by the entire NGO community, which constitutes a wide range of actors.

Sammendrag Beskyttelse av sivile i konfliktområder er ikke lenger en oppgave kun forbeholdt humanitære aktører. Det har også blitt en kjerneoppgave for militære styrker i internasjonale operasjoner som i Afghanistan og Libya. Denne rapporten gir en helhetlig oversikt over og sammenlikning av til-tak knyttet til beskyttelse av sivile blant de viktigste internasjonale og ikke-statlige organisasjonene. Målet er bedre forståelse av hvordan militære styrker best kan bidra til operasjoner der beskyttelse av sivile er blant hovedoppgavene. Rapporten begynner med en analyse av hvordan dominerende diskurser blant de tre viktigste internasjonale organisasjonene – FN, NATO og EU – påvirker hvilke beskyttelseskonsepter som utvikles for operasjoner. Videre sammenlignes utfordringer knyttet til beskyttelse av sivile i tre FN-operasjoner: MONUSCO, UNMIS og UNAMID. Til slutt beskriver rapporten hvordan tiltak tilknyttet beskyttelse av sivile har blitt utviklet i Den afrikanske union (AU), og blant de mest sentrale ikke-statlige organisasjonene. Rapporten viser at FN har kommet lengst i å utvikle konsepter, retningslinjer og treningsverktøy for beskyttelse av sivile. Organisasjonen har innsett at dens (manglende) evne til å beskytte ikke bare påvirker hver enkelt operasjon, men også FNs legitimitet og troverdighet generelt. FNs tilnærming til beskyttelse er dermed først og fremst direkte, i og med at det blir sett på som et mål i seg selv. Men, mange av de nyutviklede konseptene er ikke godt nok tilpasset militære behov. Natos nåværende tilnærming til beskyttelse av sivile er først og fremst indirekte, fordi den kun utgjør en del av en større strategi med mål om enten å bekjempe eller støtte et opprør. I mot-setning til FN, EU og AU, utvikler ikke Nato spesifikke strategier, konsepter eller retningslinjer for å bidra til beskyttelse av sivile. En svakhet ved Natos (manglende) tilnærming til beskyttelse er organisasjonens vektlegging av hvordan den skal unngå å ta sivile liv i stedet for hvordan de skal beskyttes. En annen utfordring for Nato er mangelen på sivile kapasiteter. EU har kommet nokså langt i å anerkjenne at beskyttelse av sivile i konfliktområder er viktig, men organisasjonen har få erfaringer å trekke på fra egne operasjoner. En av de viktigste forskjellene mellom EU og FN går på viljen til å bruke militær makt. EU ser på ‖robusthet‖ som en forutsetning for effektiv beskyttelse av sivile. AU har nettopp begynt å utvikle konsepter og strategier for beskyttelse av sivile. Det finnes i dag egne retningslinjer, men ingen AU-operasjon har utviklet noen beskyttelsesstrategi. Det er allikevel sannsynlig at beskyttelse av sivile kommer til å være en viktig del av kommende operasjoner. NGOer har meget stor innflytelse på hvordan beskyttelse av sivile settes på agendaen og for gjennomføring av ulike tiltak. Det finnes flere grunner til dette, men en hovedgrunn er at NGOene samlet sett har store finansielle ressurser. Det finnes allikevel ingen enhetlig filosofi eller tilnærming til beskyttelse som er anerkjent av samtlige NGOer, som består av en lang rekke aktører.