Materiellinvesteringer i forsvarssektoren – når vi målene?

Abstract

Materiellinvesteringer er et av de viktigste virkemidlene for å modernisere og videreutvikle Forsvaret, og det økonomiske omfanget av investeringene er betydelig. I 2022 alene ble det benyttet om lag 20 mrd. kroner på nytt materiell til Forsvaret – alt fra personlig bekledning for soldater til kampfly. Samtidig har blant andre FFI identifisert flere utfordringer med investeringsvirksomheten. Dette kan være problematisk i en tid der Forsvaret skal styrkes Formålet med denne studien er å bidra til bedre investeringsstyring og dermed å øke Forsvarets operative evne og utnyttelsen av forsvarssektorens begrensede ressurser. Det er avgjørende at styringen sikrer at Forsvarsdepartementets strategiske føringer for investeringer etterleves. Derfor studerer vi etterlevelsen av de strategiske føringene og årsaker til eventuelle avvik og kommer med anbefalinger til forbedringer. Denne problemstillingen belyses gjennom fire forskningsspørsmål: i) Hvilke faktorer er avgjørende for hvordan prosjekter prioriteres i investeringsplanen? ii) I hvilken grad anskaffes ferdigutviklet og kommersielt tilgjengelig materiell? iii) Gjennomføres prosjekter i henhold til planlagte rammer for tid og kostnad? iv) I hvilken grad vektlegges levetidsperspektivet, inkludert klima og miljø, ved investeringsbeslutninger? Analysen er basert på data om Forsvarets prosjekter og portefølje, intervjuer med sentrale personer i investeringsvirksomheten i forsvarssektoren og en spørreundersøkelse med deltakere fra både Forsvarsdepartementet, Forsvaret og Forsvarsmateriell. Investeringer i eiendom, bygg og anlegg er ikke analysert. Vi finner at ferdigutviklet og kommersielt tilgjengelig materiell anskaffes i større grad enn tidligere. Vi finner også at det uklart hvilke faktorer som er avgjørende for hvordan prosjekter prioriteres. Driftskostnader vektlegges i liten grad ved investeringsbeslutninger, og det samme gjelder klima- og miljøhensyn. Det er også omfattende forsinkelser i gjennomføringen av prosjekter, og situasjonen har vært den samme over lengre tid. Når det gjelder kostnader, er bildet mer nyansert. Det finnes forbedringsområder, men kostnadskontrollen i gjennomføringsfasen av prosjekter er generelt god. Det er en rekke årsaker til utfordringene vi har funnet. De fleste ligger innenfor forsvarssektorens ansvarsområde, og det bør dermed være mulig å gjøre noe med dem. Vi har identifisert mulige forbedringer for alle de fire forskningsspørsmålene. Anbefalingene handler om prosesser, datadrevet læring og planlegging, helhetlig investeringsstyring og kunnskapsbehov. Anbefalingene er gyldige uavhengig av hvilke organisatoriske grep som gjøres i det pågående prosjektet Forsvarssektoren 2024 (F24), som skal endre styring og innretting av forsvarssektoren.

Procurement of material plays a crucial role in modernising and further developing the Norwegian Armed Forces. The economic scope of these investments is significant. In 2022 alone, approximately 20 billion Norwegian kroner were spent on new equipment for the Norwegian Armed Forces – ranging from personal clothing for soldiers to fighter jets. Even so, several challenges have been identified within the investment activities. The purpose of this study is to contribute to better investment management, thereby increasing the Norwegian Armed Forces’ operational capability and their utilisation of limited resources. It is crucial that management ensures compliance with the Ministry of Defence’s strategic directives for investments. Therefore, we study their compliance with the strategic directives, identify reasons for any deviations, and provide recommendations for improvements. This is addressed through four research questions: i) Which factors are crucial for how projects are prioritised in the investment plan? ii) To what extent is off-the-shelf and commercially available material procured? iii) Are projects implemented according to estimated time and cost? iv) To what extent is the life cycle perspective, including environmental aspects, emphasised in investment decisions? The analysis is based on data about the projects and portfolio of the Armed Forces, interviews with key personnel in the investment activities, and a survey involving participants from both the Ministry of Defence, the Norwegian Armed Forces, and the Norwegian Defence Material Agency. Investments in property, buildings, and facilities are not included in our analysis. We find that off-the-shelf and commercially available material is procured to a greater extent than before. We also find that it is unclear which factors are crucial in prioritising projects. Operating costs are given little weight in investment decisions, and so are environmental considerations. There are also significant delays in project implementation, and this has been an ongoing challenge for a considerable period. Regarding costs, the picture is more nuanced. There are obvious areas for improvement, but cost control during project implementation is generally good. We have identified potential improvements for all four research questions. Our recommendations focus on processes, data-driven learning and planning, investment management, and knowledge needs.