Strategisk materiellsamarbeid – bruk av NSPA i investeringsprosjekter

Abstract

Forsvarsmateriell (FMA) må bruke knappe ressurser mer fleksibelt og effektivt. En måte å gjøre dette på er å intensivere bruken av internasjonale partnere. I denne rapporten undersøker Forsvarets forskningsinstitutt hvordan økt samarbeid med Natos anskaffelsesfunksjon NATO Support and Procurement Agency (NSPA) kan bidra til bedre ressursallokering innenfor anskaffelser. Vi stiller spørsmålet: «Hvordan kan FMA tilrettelegge for effektiv bruk av NSPA?». Vi svarer ved å se på tre delspørsmål: 1) «Hvilken effekt har bruk av NSPA for FMA?», 2) «Hvordan er bruken av NSPA i FMA i dag?», og 3) «Hvilke utfordringer og flaskehalser gjør bruken av NSPA ineffektiv i dag?». Vi diskuterer effektene basert på teori og empiri fra tilgrensende områder, på grunn av få erfaringer og et lite datagrunnlag. Bruk av NSPA kan blant annet gi fordeler i form av lavere anskaffelseskostnad, varierende grad av ressursfrigjøring for ulike kompetansegrupper og ved å være en fleksibel ressurs for FMA. Analysen av to caser viser tilsvarende at enhetskostnad synker, og at arbeidstid (for ansatte med kontraktskompetanse) reduseres. På den annen side vil NSPA føre med seg koordinerings- og transaksjonskostnader. Ettersom disse kostnadene typisk utgjør en liten andel av totale anskaffelser er det imidlertid grunn til å tro at nettoeffekten vil være positiv i favør av samarbeid med NSPA. Et snevert datagrunnlag gjør at vi ikke kan trekke klare konklusjoner om kostnad og tid. Positive erfaringer og teori tyder på at FMA bør benytte NSPA mer, og evaluere effekten av bruk ytterligere. Vi finner at FMA i liten grad benytter NSPA i dag, og at bruk varierer mellom kapasitetene. En gjennomgåelse av data på utbetalinger fra FMA til NSPA viser at NSPA er blitt benyttet i 17 investeringsprosjekter. Vi identifiserer kun to prosjekter der FMA har påtatt seg en aktiv rolle i samarbeidet mellom organisasjonene. Lite bruk tyder på at potensialet for å øke bruken er stort. FMA står overfor flere utfordringer rundt bruk av NSPA i dag. For det første har FMA ingen strategi eller ambisjon for bruk av NSPA. For det andre mangler det struktur rundt vurderingsprosessene rundt NSPA som fremskaffelsesstrategi. For det tredje finner vi at rollene og informasjons-kanalene internt i FMA er uklare. Det er lav kjennskap til NSPA blant ansatte. Dette begrenser prosjekters evne til å gjøre gode vurderinger. For det fjerde har flere ansatte negative inntrykk av NSPA. Disse er delvis basert på utdatert informasjon, og inntrykket kan føre til feilaktige valg. Den femte og siste utfordringen er at FMA ikke planlegger rundt bruk av NSPA utenfor prosjekter. Dette resulterer blant annet i at FMA sjeldent evner å formidle norske behov og planer til NSPA og andre nasjoner. FMA kan gjennomføre flere tiltak for å tilrettelegge for effektiv bruk av NSPA. Vi anbefaler at FMA begynner med å etablere en ambisjon og strategi for bruk av NSPA. Deretter bør FMA iverksette tiltak for å formalisere vurderingsprosessen. Herunder bør FMA etablere vurderingskriterier for bruk av NSPA i prosjekter. For å legge til rette for gode vurderinger bør FMA også avklare og synliggjøre FMAs informasjonskanaler til NSPA. FMA bør gjøre tilgjengelig informasjon om FMAs strategi og plan for bruk, og tidligere erfaringer. For å oppnå effektiv bruk av NSPA kreves det også planlegging. Vi anbefaler derfor at FMA gjennomgår investeringsplanen i fellesskap med relevante aktører, og peker på prosjekter som egner seg for prosjektgjennomføring i NSPA.

NDMA needs to increase flexibility and efficiency in allocation of resources, and must consider how to use international partners to achieve this. In this report, the Norwegian Defense Research Establishment (NDRE) investigate how NDMA can use one such partner, namely the NATO Support and Procurement Agency (NSPA). Limited to the area of acquisitions, we answer the question: “How can NDMA facilitate efficient use of NSPA?” The question is dissected into the three parts: 1) “What effects are associated with use of NSPA?” 2) “How and to what extent is NSPA currently being used by NDMA?” 3) “What organizational barriers exist within NDMA that inhibits efficient collaboration and use of NSPA?” Based on theory and empirical findings from relevant literature we study the impact of using NSPA on acquisition project cost, time, and (equipment) quality. We find that use and collaboration with NSPA is associated with lower acquisition costs and fewer working hours. We find that this use is not associated with changes in quality. Analysis of two cases show that the projects achieved lower costs (36 percent decrease in unit cost for one project), and less working hours spent on tasks related to contracting in both projects. On the other hand, collaboration with NSPA is associated with an increase in coordination and transaction costs. As unit costs on average make up a much larger portion of the total acquisition cost, there is reason to believe that the net effect on costs will be positive. Due to a scarcity of empirical evidence, we are not able to draw strong conclusions concerning the effects on cost or time. The experiences have so far been positive, which encourages further exploration. Data scarcity is largely a result of scarce use of NSPA rather than scarce data collection on the part of NDMA. Using expense data from 2016–2021, we find that 17 NDMA-projects used NSPA. Furthermore, we are only able to identify and collect data on two cases in which Norway has actively collaborated with NSPA. The scarce use of NSPA indicates that there is a potential for increased use. The NDMA faces several challenges that harm the ability to use and collaborate with NSPA efficiently. We highlight the most critical points here. First, NDMA has no set ambition or strategy concerning NSPA. Second, NDMA lacks transparent and structured assessments processes, which in turn harms its ability to identify the potential for collaboration with NSPA. Third, the general knowledge of NSPA within NDMA is severely limited. Fourth, NDMA does not plan for use of NSPA outside of individual investment projects. Fifth, preconceived notions and outdated views guide decisions and lead to less collaboration and usage of NSPA. We identify steps NDMA can take to alleviate these challenges. We recommend that NDMA begin by establishing a clear ambition and strategy for use of NSPA. Thereafter, we recommend that NDMA formalize the assessment processes and construct a set of criteria that projects can use to evaluate whether NSPA should be used or not. This serves to make the assessment process more transparent and replicable and facilitates good decision-making in projects. To facilitate good decision-making further, NDMA should disseminate information concerning NDMAs own strategy and plans for use of NSPA, the organizations internal points of contact and their roles, and results of use and collaboration. To establish a plan for use, we recommend that NDMA collaborate with relevant stakeholders in identifying potential candidate projects in the current investment plan.