Vurdering av samfunnets behov for sivile beskyttelsestiltak

Abstract

I denne studien vurderer FFI det moderne samfunnets behov for sivile beskyttelsestiltak. Dette går ut på å utrede tiltakene i og nytten ved beskyttelseskonseptet. Rapporten er utført på oppdrag fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) i FFI-prosjektet Beskyttelse av samfunnet (BAS8) – Sivil-militær krisehåndtering og beredskap. Behovet for og hensiktsmessigheten ved tiltakene varsling, evakuering og tilfluktsrom vurderes i lys av et nytt dimensjonerende trussel- og risikobilde. Rapporten har en scenariobasert tilnærming til problemstillingen og vurderer bruken av de sivile beskyttelsestiltakene i ulike krisesituasjoner. Det er lagt mest vekt på bruken av tiltakene under en væpnet konflikt, ettersom det er til dette formålet tiltakene primært ble opprettet. FFIs hovedkonklusjon i denne studien er at de sivile beskyttelsestiltakene varsling, evakuering og tilfluktsrom er relevante og nødvendige tiltak for beskyttelse av sivilbefolkningen under en væpnet konflikt. Tiltakene utgjør den eneste troverdige beskyttelsen som sivilbefolkningen har krav på under en væpnet konflikt, gitt tilstrekkelig varslingstid. Det finnes heller ingen andre alternativer som kan erstatte de nåværende tiltakene og samtidig gi en tilsvarende beskyttelsesgrad. Norske myndigheter må kunne tilby sivilbefolkningen tiltak som garanterer deres sikkerhet grunnet (i) dagens trusselbilde med økt militær aktivitet i Norges nærområder, (ii) at Forsvaret er mindre enn før og mindre tilstede i ulike deler av landet, og (iii) at dette er en beskyttelse befolkningen har krav på ifølge folkeretten. I tillegg vurderer FFI det slik at tiltakene også har en potensiell merverdi som nasjonale beredskapsressurser under kriser i fredstid. Dersom de sivile beskyttelsestiltakene egner seg til bruk i den krisesituasjonen man står overfor, og bruken ikke påvirker eller forringer tiltakenes funksjonalitet og verneevne under en væpnet konflikt, virker det hensiktsmessig å iverksette dem. FFI anbefaler en videreføring av dagens beskyttelseskonsept. Dette vil medføre store økonomiske investeringer. Hvilken utforming beskyttelsestiltakene får, krever en politisk beslutning. Et troverdig beskyttelseskonsept fordrer også en beslutning om ambisjonsnivå og dekningsgrad, som videre danner grunnlaget for utarbeidelsen av godt planverk og god organisering rundt iverksettelse. Det anbefales derfor at det foretas en konsekvensutredning som bør inneholde en drøfting av konsekvensene av ulike ambisjonsnivå, både samfunnsøkonomiske og beredskapsfaglige. Avhengig av beslutningene som vedtas, må lover og forskrifter som berører de sivile beskyttelsestiltakene endres. FFI anbefaler at sonekonseptet blir førende for forvaltningen av tiltakene videre. Dette gjelder særlig tilfluktsromordningen og varslingskonseptet. Utformingen av sonekonseptet må baseres på oppdaterte risiko- og sårbarhetsanalyser lokalt og regionalt samt være basert på dagens og fremtidens bosettingsmønster. Når det gjelder evakuering, anbefaler FFI at oppdaterte planverk som dekker planlegging og iverksettelsen av den evakueringen som Sivilforsvaret skal forestå utarbeides, da disse er svært mangelfulle i dag.

In this study FFI evaluates a modern society’s need for civil protective measures. This entails examining the measures within and the overall utility of the current concept for civil protection. The report is the result of an assignment from the Norwegian Directorate for Civil Protection (DSB) in the FFI-project Protection of Society (BAS8) – Civil-military crisis management and preparedness. The need for and the utility of the protective measures air warning, evacuation and air-raid shelters are evaluated in light of a new threat and risk environment. The report uses a scenario-based approach to evaluate the usage of the measures during different crises. Their usage during an armed conflict has been emphasised, as this is the purpose to which the measures were originally built. The main conclusion of this study is that the civil protection measures air warning, evacuation and air-raid shelters are relevant and necessary measures for the protection of civilians during an armed conflict. These measures constitute the only credible protection that civilians are entitled to under an armed conflict, given sufficient warning time. Nor are there any other options that can replace the current initiatives while providing an equivalent degree of protection. Norwegian authorities must offer civilians measures guaranteeing their security due to: (i) the current threat environment with increased military activity in the vicinity of Norway, (ii) the Armed Forces are smaller than they used to be and the presence in some parts of the country has been reduced, and (iii) this is a protection the population is entitled to according to law. In addition, FFI considers that the measures also have a potential added value as national emergency resources during emergencies in peacetime. If the civil protection measures are suitable for use in a given emergency situation, and the use does not affect or impair the measures’ functionality and safety capability during an armed conflict, it seems appropriate that these are implemented. FFI recommends a continuation of the current protection concept. This will lead to significant financial investments. The design of the protection measures will require a political decision. A credible protection concept also requires a decision of ambition and coverage, which further provides the basis for the preparation of good plans and good organization around implementation. It is therefore recommended that an impact assessment, which should include a discussion of the consequences of various levels of ambition, both economic and emergency technical, is carried out. Depending on the decisions adopted, laws and regulations that affect the civil protection measures need to be changed. FFI recommends that the zone concept becomes a guiding principle for the management of the measures. This applies particularly to the system of air-raid shelters and the concept of air warning. The design of the zone concept should be based on updated risk and vulnerability analyses as well as be based on current and future settlement patterns. When it comes to evacuation, FFI recommends that updated plans covering planning and implementation of the evacuation which the Norwegian Civil Defence is supposed to undertake must be prepared, as these are inadequate today.