Forsvarssektorens investeringer i EBA – kostnadsendringer og forsinkelser i gjennomføringsfasen

Abstract

Forsvarssektoren besitter store mengder eiendom, bygg og anlegg (EBA) og benytter vesentlige ressurser til investering innenfor EBA. I 2022 planlegges det investeringer for 3,5 milliarder kroner, noe som tilsvarer 5,5 prosent av forsvarsbudsjettet. Denne rapporten har som formål å bidra til bedre beslutninger og frambringe kunnskap om EBA-investeringer i forsvarssektoren. I 2020 utga FFI en rapport om EBA-investeringer, og vi utvider og kompletterer 2020-rapporten ved å undersøke følgende fem nye problemstillinger: 1. Har EBA-investeringsprosjektene prestert bedre over tid? 2. Hvilken metode er best egnet til å rapportere forsinkelser? 3. Er de forventede tilleggene og usikkerhetsavsetningene i kostnadskalkylene tilstrekkelig store? 4. Hvor godt treffer estimatene for entreprisekostnader og generelle kostnader? 5. Bidrar forsinkelser til økte kostnader for EBA-investeringsprosjektene? Datagrunnlaget er prosjektdokumentasjon og regnskapsdata for 392 prosjekter som både ble startet og ferdigstilt i perioden fra januar 2003 til august 2020. Gjennom å utnytte tidsdynamikken i datasettet finner vi at EBA-investeringsprosjektene har prestert bedre på kostnadsestimering over tid, men samme bedring er ikke til stede for forsinkelser (problemstilling 1). Det rapporterte omfanget av forsinkelser avhenger av metoden benyttet, og de forskjellige metodene har både styrker og svakheter (2). Forsvarsbygg (FB) treffer i snitt godt på styringsrammen (P50), som betyr at de forventede tilleggene er på riktig nivå. Usikkerhetsavsetningene er derimot for lave (3). I gjennomføringsfasen øker entreprisekostnadene med 3,5 prosent, mens de generelle kostnadene øker med 13,9 prosent, noe som betyr at de generelle kostnadene er underestimert. Vi finner ingen statistisk sammenheng mellom endringene i entreprisekostnader og generelle kostnader (4). I snitt samvarierer ett års forsinkelse med at de generelle kostnadene øker med 14,5 prosent. Forsinkelser kan medføre økte generelle kostnader, men det er hovedsakelig et symptom på bakenforliggende årsaker (problemer med leverandøren, prosjekteringsmangler eller lignende) som påvirker både generelle kostnader og forsinkelser. For å redusere forsinkelsene og de generelle kostnadene er det nødvendig å fokusere på de bakenforliggende årsakene til forsinkelser. Enkelte av de bakenforliggende årsakene er eksterne forhold som ikke kan påvirkes av FB (5). Vi har fire anbefalinger innenfor to områder. Innenfor dataforvaltning anbefaler vi at nøkkeltall på kostnader fra tidligfasen i investeringprosjektene registreres i FBs prosjektportal, og at arkiveringen av prosjektdokumentasjonen forbedres. Innenfor tids- og kostnadsestimering fremmer vi to anbefalinger. For å redusere kostnadsoverskridelsene for de generelle kostnadene og forsinkelser, anbefaler vi FB å gjennomføre en intern kompetanseheving/-utviklingsprosess hvor tidsplanlegging er temaet. For i større grad å hensynta den iboende kostnadsusikkerheten til EBA-investeringsprosjektene, anbefaler vi FB å gjennomgå bruken av FBs usikkerhetsanalyseverktøy. Formålet vil her være å redusere andelen prosjekter som havner over kostnadsrammen (P85), uten at estimatene av styringsrammen (P50) øker.

The Norwegian defence sector possesses a substantial amount of properties, buildings and facilities (PBF) and allocates a significant part of the investment budget to PBF. In 2022 an estimated 3.5 billion NOK, 5.5 per cent of the total defence budget, is allocated to investments in PBF. The aim of this report is to improve decision-making and acquire knowledge about investments in PBF in the Norwegian defence sector. In 2020, the Norwegian Defence Research Establishment published a report about investments in PBF. This report augments the 2020 report, and has five research questions: 1. Have the PBF projects improved over time? 2. Which method is best for reporting delays? 3. How does the PBF projects perform on uncertainty analysis? 4. How does the estimated construction costs decomposed on subelements change in the construction phase? 5. Does delays increase PBF investment costs? The main data source for the analysis is 392 PBF investment projects, which were initiated after 2003 and terminated before August 2020. Our findings are: The cost estimations of the projects have improved over time, however we do not find the same trend for delays (research question 1). The magnitude of delays depends on the chosen method. The different methods have both strengths and weaknesses (2). The cost uncertainties of the projects are underestimated (3). The PBF projects as a portfolio experience little cost overruns, in total 3.5 per cent in the construction phase. Of the subelements of the construction costs, the project management and overhead costs (PMO) experience most cost overruns, with 14.5 per cent (4). Delays correlate with PMO cost overruns. Delays can cause PMO cost overruns, but delays are mainly a symptom of underlying causes that affect both delays and PMO cost overruns. Processes aimed at reducing delays must take into account that some of the causes of delays are external and cannot be influenced by the Norwegian Defence Estates Agency (NDEA), which is responsible for managing PBF projects in the Norwegian defence sector (5). Based on the analysis we have four recommendiations that can be grouped into two areas for improvement. In the area of data management, we recommend a central registration of key indicators from PBF investment projects, and that the NDEA should emphasize the need for correct archive procedures. In time and cost estimation, we recommend that the NDEA emphasizes time scheduling in PBF projects through an internal seminar, and that the NDEA takes into account to a larger degree the inherent cost risk in PBF projects.