Kinesisk økonomisk statshåndverk og implikasjoner for norsk sikkerhet

Abstract

Denne rapportens formål er å belyse hvordan Kina kan forsøke å benytte økonomiske virkemidler for å oppnå strategiske, utenrikspolitiske mål (økonomisk statshåndverk) og drøfte implikasjoner for norsk sikkerhet. Vi søker å svare på dette gjennom å starte byggingen av et datasett, basert på åpne kilder, som kaster lys på Kinas bruk av økonomiske virkemidler, og analysere sentrale egenskaper og mønstre som kommer til uttrykk gjennom hendelsene i datasettet. Kombinert med informasjon om Kinas økonomiske situasjon og interaksjonen med Norge, gir datasettet et godt grunnlag for å drøfte hvordan Kina kan bruke økonomisk statshåndverk mot Norge. I perioden 2000–2021 har Kina tilsynelatende brukt økonomisk statshåndverk på flere ulike måter. Overordnet skiller vi mellom potensielle forsøk på å utøve makt og på å akkumulere makt. Sistnevnte muliggjør økonomisk – eller annen – maktbruk i fremtiden. Vi finner at Kina særlig ser ut til å ha utøvd makt – i hovedsak press – ved å implementere ulike former for importrestriksjoner og reduksjoner i turisme. Vi vurderer at Kina også har forsøkt å akkumulere makt gjennom økonomisk statshåndverk ved å styrke kinesiske militære kapabiliteter, blant annet ved å tilegne seg utenlandsk teknologi, og ved å forme (sær)interesser og oppfatninger i andre land. Det er imidlertid mange typer hendelser vi ikke klarer å oppdage gjennom åpent kildesøk. Særlig er handlingsmåtene som har potensial til å utgjøre størst trussel mot mottakerlandets sikkerhet – som å tilrettelegge for fremtidig sabotasje av infrastruktur – vanskelig å oppdage, forstå og vurdere basert på empiriske data. Hva har dette å si for Norge? Selv om Kina er en av Norges viktigste handelspartnere, er den norske økonomien mindre avhengig av handel, investeringer og lån med Kina enn flere andre avanserte økonomier. Det gjør at Kina potensielt kan utøve makt mot Norge gjennom import-restriksjoner og lignende tiltak, men at det er uklart om slike handlinger truer norsk sikkerhet. Enkelte investeringer som gir kontroll over kritiske samfunnsfunksjoner i Norge, kan imidlertid være sikkerhetstruende. Det kan også være en risiko for at enkelte funksjoner i Norge er avhengig av ressurser og kompetanse, hvor bortfall av disse potensielt kan true norsk sikkerhet. Denne utfordringen kan bli forsterket dersom Kina fortsetter å vokse og øker sin betydning i globale verdikjeder. Videre er det minst like sentralt å forstå hvordan Kina kan utnytte økonomisk aktivitet i Norge for å akkumulere makt. Det kan foregå ved at Beijing søker å forme (sær)interesser og oppfatninger hos det norske næringslivet, politikere, eliter og befolkningen, bedrive etterretnings-virksomhet på norsk territorium, tilrettelegge for fremtidig sabotasje, eller tilegne seg teknologi, kompetanse og ressurser som kan styrke Kinas militære kapabiliteter. Vi vurderer at det norske næringslivet bør være forberedt på slike forsøk på å akkumulere makt, og at flere av disse handlingsmåtene i prinsippet har potensial til å utgjøre en trussel mot norsk sikkerhet. Samtidig er de fleste transaksjoner som kan bidra til at Kina akkumulerer makt, økonomisk gunstig for berørte aktører i Norge. Fremover vil det derfor være viktig å styrke institusjonelle og juridiske mekanismer som identifiserer og beskytter mot potensielt sikkerhetstruende bruk av økonomisk statshåndverk. Det vil også være viktig å styrke evnen til koordinering og kunnskapsbygging på tvers av myndigheter, næringslivsorganisasjoner og næringslivet i Norge, og mellom Norge og likesinnede land, for eksempel gjennom EØS- og EU-samarbeidet eller NATO.

The purpose of this report is to shed light on how China may use economic instruments to pursue strategic, foreign policy goals (economic statecraft) and to discuss the implications for Norwegian security. We seek to answer this by starting the construction of a data set, based on open sources, which provides information on China's use of economic instruments, and analyze key characteristics and patterns that emerge from cases in the data set. Combined with information about China's economy and interaction with Norway, the dataset provides a good foundation for discussing how China can use economic statecraft against Norway. In the period 2000–2021, China appears to have used economic statecraft in several different ways. Overall, we distinguish between potential attempts at exercising power and accumulating power. The latter enables economic – or other types of – use of force in the future. We find that China predominantly seems to have exercised power – mainly pressure – by implementing various forms of import restrictions and reductions in tourism. We assess that China has also tried to accumulate power through economic statecraft by strengthening Chinese military capabilities (e.g. through technology transfers) and by shaping vested interests and perceptions in other countries. However, there are several types of cases we are unable to detect through open source search. This could imply that actions with the greatest potential to constitute a threat to Norway’s, and other countries’, security – such as facilitating future sabotage of infrastructure – are difficult to detect, understand and assess based on empirical data. What are the implications for Norway? Although China is one of Norway's most important trading partners, the Norwegian economy is less dependent on economic interaction with China than several other advanced economies. This means that China may exercise power against Norway by implementing import restrictions and similar measures, but that those actions may not pose a threat to Norwegian security. However, some investments that grant Chinese actors control over critical functions and infrastructure in Norway may constitute a security threat. Some important functions in Norway may also depend on Chinese resources and expertise. Withdrawal of these may threaten Norwegian security. If China continues to grow and increase its importance in global value chains, this challenge may be aggravated. Furthermore, it is equally important to understand how China can exploit economic activity in Norway to accumulate power. This can take place as attempts at shaping vested interests and perceptions of Norwegian businesses, politicians, elites and the population, conducting intelligence activities on Norwegian territory, facilitating future sabotage, or strengthening China's military capabilities through access to technology, knowledge and resources. We assess that Norwegian businesses and society should be prepared for such attempts by China to accumulate power, and that these actions, in principle, could pose a threat to Norwegian security. Going forward, it will be important to strengthen institutional and legal mechanisms to identify and protect against potentially security threatening use of economic statecraft. It will also be important to strengthen Norway’s ability to coordinate and build knowledge across public authorities, businesses, society, and between Norway and like-minded countries, for example through EEA/EU and NATO.