Småstatsnarrativ i internasjonale operasjoner

Abstract

Fremmedstatlig påvirkning er i løpet av de siste årene blitt en utfordring for vestlige stater, deriblant Norge. I møte med denne utfordringen ser flere av disse statene – også Norge – til lærdommer fra den siste tidens internasjonale operasjoner og til konsepter som strategisk kommunikasjon, narrativ og kampen om befolkningen. I denne rapporten kombinerer vi småstatsteori med narrativteori, og undersøker hvorvidt et slikt sammensatt rammeverk kan forklare det norske narrativet i den internasjonale operasjonen i Afghanistan. Siktemålet er økt forståelse for småstaters muligheter og begrensninger i forsvaret mot fremmedstatlig påvirkning. Narrativ er kort fortalt en tolkningsramme som sorterer hendelser og aktører i tid og rom. I narrativet blir noe inkludert og noe ekskludert, noe forstått som kausalt, annet ikke. Et narrativ er uttrykk for et bestemt syn på verden. Statlige sikkerhetspolitiske narrativ handler om hvordan stater oppfatter seg selv i verden, og hvordan de ønsker å fremstille seg selv for å understøtte sin politikk. Anders Kjølberg og Tore Nyhamars (2011) modell for småstater i internasjonale operasjoner forteller oss at småstaten til enhver tid opptrer på tre sammenvevde arenaer (institusjonsarenaen, innenriksarenaen og innsatsarenaen), noe som kan føre til «tilsynelatende irrasjonelle valg» når en arena sees isolert. Fra teorien om narrativ kan et sett kriterier for hva som utgjør et godt narrativ utledes (her kalt klarhet, koherens og klangbunn). Avvik fra disse kalles her narrativbrudd. Samlet sett forteller rapportens rammeverk oss at en småstat i en internasjonal operasjon vil ha begrenset mulighet til å utvikle, formidle og opprettholde et strategisk narrativ, og at årsaken ligger i småstatens sammenvevde situasjon. For empirisk analyse kan dette oppsummeres i følgende tre forventninger: i) valg som undergraver klarhet, koherens og/eller klangbunn forekommer, ii) valg som undergraver klarhet, koherens og/eller klangbunn kan forklares av småstatens sammenvevde situasjon, og iii) når småstatens sammenvevde situasjon fører til konflikt mellom arenaene, er prioriteringen oftest klarhet, koherens og klangbunn på institusjonsarenaen. Deretter prioriteres innenriksarenaen, og til sist innsatsarenaen. Forventningene undersøkes gjennom en analyse av eksempler på narrativbrudd under Norges engasjement i Afghanistan. Analysen finner støtte for samtlige tre forventninger. Funnene viser at småstatens hovedinteresse i den internasjonale operasjonen ligger på institusjonsarenaen snarere enn innsatsarenaen. Dette vanskeliggjør opprettholdelsen av et godt narrativ på samtlige tre arenaer, og som fører til at småstaten må prioritere og balansere mellom de tre arenaene. I de fleste tilfeller vil det være viktigst for småstaten å unngå narrativbrudd på institusjonsarenaen og innenriksarenaen, men fordi arenaene er sammenvevd, kan brudd på én føre til brudd på en annen. Småstatens muligheter til å utvikle, formidle og opprettholde et strategisk narrativ i en internasjonal operasjon er begrenset. Mulighetsrommet finnes imidlertid i en bevissthet om eget narrativ, og en selvinnsikt i egne prioriteringer, sårbarheter og interesser. Samtidig må småstaten spørre seg i hvilken grad opprettholdelsen av et godt narrativ bestandig er ønskelig. Som denne rapporten vil vise, kan småstaten i visse tilfeller være best tjent med å ta tilsynelatende irrasjonelle valg, her i form av narrativbrudd.

Over the last few years, foreign influence has become an increasing concern for Western states. In confronting this challenge, many states, including Norway, look to lessons learned from the international operations of the recent era, and to concepts such as strategic communication, narrative, and the battle for the population. This report combines small state theory with narrative theory and examines whether this eclectic framework can explain the Norwegian narrative for the international operation in Afghanistan. Our aim is to gain insight into small states’ possibilities and limitations in the defence against foreign influence. A narrative is, in short, a frame for interpretation, which sorts events and actors in time and space. In the narrative, some things are included and others excluded – some things understood causally, and others not so. A narrative is an expression of a world view. State security narratives and state narratives are about how states see themselves in the world and how they seek to portray themselves in a certain way in order to support their own policies. Anders Kjølberg and Tore Nyhamar’s (2011) model for small states in international operations illustrates how the small state at all times partakes in three different but all the while nested arenas (the institution arena, the domestic arena, and the deployment arena). This nested situation may force the small state to make “apparently sub-optimal choices” if one arena is viewed in isolation. From the narrative theory, we can deduce a set of criteria for a good narrative (clarity, coherence, and resonance). The report treats deviation from these criteria as narrative breaches. The narrative framework indicates that a small state in an international operation has a limited room of possibilities in forming, conveying, and maintaining a strategic narrative, owing to its nested game situation. For the purpose of empirical analysis, we can summarize certain theoretical expectations: i) choices that undermine clarity, coherence, and/or resonance occur, ii) choices that undermine clarity, coherence, and/or resonance can be explained by taking into account the nested game situation of the small state, and iii) when the nested game situation leads to conflict between the arenas, the priority is often clarity, coherence and/or resonance on the institution arena first, the domestic arena second, and the deployment arena third. The report investigates these expectations through an analysis of examples of narrative breaches during the Afghanistan mission. The analysis finds support for all three. The findings show that small states’ main interest in international operations are tied to the institution arena, rather than the deployment arena, making it difficult to maintain a good narrative on all arenas, and forcing the state to prioritize and balance between them. In most cases, the small state will prioritize avoiding narrative breaches on the institution arena and the domestic arena – but given that the arenas are nested, breaches on one arena can lead to breaches on another. The small states’ chances of forming, conveying, and maintaining a strategic narrative in an international operation are limited. It requires a consciousness of one’s own narrative and insight regarding one’s own vulnerabilities, priorities, and interests. At the same time, the small state must ask itself to what degree keeping a good narrative is always preferable. As this report will illustrate, the small state can sometimes be best served with “apparently sub-optimal choices”, i.e. the occurrence of narrative breaches.