Samfunnsøkonomisk beslutningsgrunnlag for heving av særaldersgrensen

Abstract

For å imøtekomme de pågående demografiske endringene i det norske samfunnet, har blant annet særaldersgrensene i offentlige stillinger blitt et tema for potensielle reformer. I forsvars¬sektoren har det de siste årene derfor vært fokus på å analysere mulige virkninger av en heving av særaldersgrensen. Særaldersgrensen for militært ansatte er basert på Forsvarets behov for en relativt ung aldersstruktur. En slik balansert personellstruktur er ansett for å være en forutsetning for å sikre operativ evne. Forsvarsdepartementet har i sin utredning av særalders-grensen tatt frem tre modeller for å spenne ut et utfallsrom. Alternativene innebærer å heve særaldersgrensen til 62 år for alle militært ansatte (1), eller å øke aldersgrensen til enten 65 (2) eller 70 år (3) for militært ansatte i støttestillinger.

I denne rapporten legger vi frem en samlet vurdering av samfunnsøkonomiske virkninger ved en eventuell heving av særaldersgrensen. Rapporten er den siste i en rapportserie på tre. Den sammenstiller resultatene fra de to foregående rapportene som henholdsvis verdsetter økt samlet arbeidstilbud i Norge og utreder mulige andre virkninger av heving av særaldersgrensen (Lindgren and Hanson, 2018, 2019b). Rapporten gir Forsvarsdepartementet et samfunns¬økonomisk beslutningsgrunnlag for tiltaket.

Våre beregninger viser at en heving av særaldersgrensen har en årlig nettogevinst for samfunnet på 219, 373 og 546 millioner kroner i henholdsvis alternativ 1, 2 og 3 som følge av økt samlet arbeidstilbud i samfunnet. Til sammenligning har vi beregnet at en fjerning av særaldersgrensen for alt militært personell utgjør en årlig nettogevinst på 740 millioner. Et slikt alternativ vil imidlertid kunne ha virkninger på forsvarsevnen vi ikke tar høyde for i denne rapporten. I et 20-årsperspektiv er netto nåverdi på henholdsvis 3,3, 5,6 og 8,3 milliarder kroner for de tre alternativene. Det største bidraget til gevinsten er økt arbeidstilbud i sivil sektor som følge av at færre personer har karriere i forsvarssektoren når aldersgrensen heves. Den største kostnaden er knyttet til bortfall av den verdiskapningen som særalderspensjonistene bidrar med isolert sett. Disse beregningene er særlig sensitive for verdiskapningen fra eldre militært ansatte og fra særalderspensjonister.

Foruten kvantitative virkninger av økt samlet arbeidstilbud identifiserer vi at summen av tiltakets øvrige virkninger er negativ. Disse virkningene behandles kvalitativt. Negative virkninger på beholdelse av personellet og innsats blant militært ansatte dominerer resultatene. Virkningene stiger med størrelsen på hevingen av særaldersgrensen, slik at virkningen er minst i alternativ 1 og størst i alternativ 3. I tillegg kommer en ytterligere potensiell negativ virkning for alternativene som differensierer aldersgrensen mellom personell i støtte- og operative stillinger. Våre beregninger viser imidlertid at alternativene tåler store omstillingskostnader for å håndtere disse utfordringene, uten at netto-gevinsten blir negativ for samfunnet.

Ser vi den verdsatte virkningen sammen med de ikke-prissatte virkningene trer ingen klar prioritering frem. Vi vil derfor ikke anbefale ett enkelt alternativ blant de tre alternativene vi har studert. Beslutningstagerne bør imidlertid studere videre i hvilken grad de potensielt negative virkningene ved tiltaket kan forebygges, slik at den relativt store prissatte samfunnsøkonomiske nettogevinsten kan realiseres.

In Norway, there has been a substantial focus on reforms of the pension system in order to mitigate the challenges from demographic changes. In this way, the special retirement age among public professions has become a theme for potential reforms. The Norwegian Ministry of Defense has evaluated three alternative versions of increasing the special retirement age. Alternative 1 consists of increasing the age from 60 years to 62 years for all military personnel. In alternative 2 and 3, military personnel in operational positions keep the current 60 year retirement age, while employees in support positions increase the retirement age to 65 and 70 years respectively.

In this report, we present the total evaluation of economic effects of a potential increase in the special retirement age in the Norwegian Armed Forces in the three alternatives. The report is the last in a three-volume series that provides the Norwegian Ministry of Defense an economic basis for a reform. This report combines the results from the two previous reports: volume I – (Lindgren and Hanson, 2018) – values increased labor supply in Norway, while volume II – (Lindgren and Hanson, 2019b) – evaluates other potential effects of an increase in the special retirement age.

The quantitative results of the analysis of larger labor supply indicate that an increase in the special retirement age will have an annual value for the Norwegian society of 219, 373, and 546 million kroner in alternative 1, 2, and 3, respectively. The net annual value of an alternative with no special retirement age is 740 million. However, in this alternative we do not account for any changes in defense output. In a 20-years perspective, the net present value of an increase in the special retirement age is 3.3, 5.6, and 8.3 billion kroner for alternative 1, 2, and 3, respectively. The largest contributing element to this net benefit is increased labor supply in the civil sector since fewer people will have a military career in the Armed Forces. The largest cost is related to the reduction in value creation among special retirees. These quantitative results are particularly sensitive to the value creation among older military employees and from special retirees.

In addition to the quantitative results of increased labor supply we identify that the sum of the potential reform’s other potential effects is negative. These other effects are identified and evaluated qualitatively. Negative effects on retention and effort among military employees dominate the results. The effects increase with the number of years the special retirement age increases; the effects are thus smallest in alternative 1 and largest in alternative 3. There may be an additional cost related to the alternatives where the retirement age is position-dependent, i.e. when military personnel in operational positions are shielded from an increase in the special retirement age. The reform may however tolerate large adjustment costs to handle such issues without being negative for the Norwegian society.

We do not recommend any one of the alternatives we have studied in this three-volume report series. Decision-makers are asked to study further how the negative effects can be mitigated, in order to be able to realize the large economic net benefits of a special retirement increase reform.