Samfunnsøkonomiske virkninger av heving av særaldersgrensen – del 2 – ikke-prissatte virkninger

Abstract

For å imøtekomme de pågående demografiske endringene i det norske samfunnet, har blant annet særaldersgrensene i offentlige stillinger blitt et tema for potensielle reformer. I forsvarssektoren har det de siste årene derfor vært fokus på å analysere mulige endringer i særaldersgrensen. Forsvarets særaldersgrense er begrunnet i et organisatorisk behov for å ha en personellstruktur i aldersmessig balanse. Forsvarsdepartementet har utredet tre alternativer til dagens ordning. Alternativene innebærer å heve aldersgrensen fra 60 år til 62 år for alle militært ansatte (1), eller å øke aldersgrensen til enten 65 (2) eller 70 år (3) for militært ansatte i stab- og støttestillinger. I denne rapporten studerer vi samfunnsøkonomiske virkninger av å heve særaldersgrensen for militært ansatte. Rapporten er den andre i rekken av tre rapporter som sammen skal gi Forsvarsdepartementet et samfunnsøkonomisk beslutningsgrunnlag for å kunne vurdere en endring av særaldersgrensen. Mens vi verdsetter effekten av økt samlet arbeidstilbud i Norge av heving av særaldersgrensen i del I, tar denne rapporten – del II – for seg andre mulige virkninger for Forsvaret og samfunnsøkonomien. Vi tar i bruk den akademiske litteraturen på feltene arbeids- og personelløkonomi samt forsvarsøkonomi for å identifisere virkninger og deres omfang. Vi benytter pluss–minusmetoden for å anslå kvalitativt de relative størrelsene på virkningene vi identifiserer. For mange militært ansatte er særalderspensjonen et monetært gode, fordi personellet kan enten fortsette å arbeide i sivil sektor eller bli pensjonist med relativt god pensjon. En heving av særaldersgrensen vi lda redusere avlønningen.. Det kan ha en positiv effekt ved at andelen personell med iboende motivasjon for arbeid i Forsvaret vil øke. Samtidig kan heving av særaldersrensen medføre en rekke negative virkinger. Ved redusert avlønning kan rekrutteringen til militære stillinger påvirkes negativt, og det kan bli vanskeligere å beholde militært personell i forsvarssektoren. Innsats og motivasjon kan også reduseres som følge av at høyere særaldersgrense fører til at det tar lengre tid for personell å stige i gradene når ansatte på toppen av forsvarshierarkiet blir stående lenger i jobb. Hvis Forsvarets evne til å beholde personell reduseres vil det resultere i noe høyere utdanningskostnader for Forsvaret. For samfunnet har vi identifisert fem virkninger. Virkningene er størst i alternativ 3 fordi dette alternativet medfører høyest reduksjon i antallet særalderspensjonister. Virkningene for samfunnet blir da vurdert til svakt negativ eller ingen virkning på grunn av Forsvarets rekrutteringsevne, svak til middels negativ virkning på Forsvarets evne til å beholde personell, middels negativ virkning på motivasjonen og innsatsen blant militært personell samt svakt negativ virkning på samfunnets utdanningskostnader. For arbeidsmarkedet vil heving av særaldersgrensen kunne medføre svake positive eller negative virkninger. Samlet vurderer vi virkningene for samfunnet til svakt negative i alternativ 1, svak til middels negative i alternativ 2 og middels negative i alternativ 3. Anslagene i denne rapporten er preget av høy usikkerhet, men representerer allikevel de utfall som er mest sannsynlige basert på tilgjengelig kunnskap fra samfunnsøkonomi og det norske samfunnet. Rapportens diskusjoner og konklusjoner spiller en sentral rolle i det samlede samfunnsøkonomiske beslutningsgrunnlaget.

Modern, industrialized economies face major economic challenges due to low birth rates and increasing life expectancies. In Norway, there has been a substantial focus on reforms of the pension system in order to counter the future need to finance public budgets. In light of the challenge to increase labor supply among older workers to mitigate the ongoing demographic changes in the Norwegian society, the special retirement age among public professions has become a theme for potential reforms. The Norwegian Ministry of Defense has evaluated three alternative versions of increasing the special retirement age in the Norwegian Armed Forces (NAF). Alternative 1 consists of increasing the age from 60 years to 62 years for all military personnel. In alternative 2 and 3, military personnel in operational positions keep the current 60 year retirement age, while military employees in support positions increase the retirement age to 65 and 70 years respectively. In this report, we study economic effects for the Norwegian society of increasing the special retirement age for military personnel in NAF. The report is volume 2 in a three-volume report series that investigates the economic consequences for the Norwegian society of an increase in the special retirement age. While we calculate quantitatively the effect of net increase in labor supply in volume I, this report – volume II – assesses other potential effects for NAF and the Norwegian society. We make use of the academic literature within labor and personnel economics, in addition to defense and military economics, to identify effects and their scale. The plus-minus method is applied to estimate qualitatively the relative size of the effects identified. Many military employees will perceive the monetary compensation as reduced if the special retirement age is increased or removed. Reduced lifetime pay may have positive effects on selfselection in the sense that NAF increases the share of the personnel with high intrinsic motivation. On the other hand, the recruitment and retention of military personnel may be affected negatively by lower lifetime pay. In addition, when high-ranked personnel increase their career time, i.e. keep their high ranks for longer periods of time, junior personnel will queue up for a longer time. This may reduce motivation and efforts. Finally, a potential reduction in retention rates will influence the education costs within the organization. For the Norwegian society, we have identified five effects. The effects are largest in alternative 3, because in this alternative, the number of special retirees is reduced the most. The effects can be summed up as: weakly negative or negligible effects on reduced recruitment, weak to middle negative effect on retention, middle negative effect on motivation and efforts, and weakly negative effect on education costs. The labor market effects may be either positive or negative, but will in any case be weak. The conclusions in this report are based on qualitative assessment of potential effects. There is no relevant empirical research on changes to the pension system in NAF to draw upon. Instead, our analysis is based exclusively upon knowledge from the academic literature and knowledge about NAF. The estimates are based on available facts and knowledge, but keep in mind that the estimates are characterized by high uncertainty. This report’s conclusions play a central role in the total evaluation of the economics of special retirement age increase.