On growing operating costs in the Armed Forces - a refinement of concepts and estimates of growth in real output unit costs (GROUC) in the Norwegian Armed Forces

Abstract

The growth in unit costs, be it input or output, is often claimed to be higher in the Armed Forces than in the general economy. This growth poses a major challenge to long term defence planning if budgets or ambitions are not adjusted accordingly. This report aims to answer three questions: What are possible reasons for higher operating costs growth in the Armed Forces than in the general economy? We particularly discuss the following reasons: • The Armed Forces uses a combination of input factors of production with a higher price growth than those of the general economy. • Productivity growth can be lower in the Armed Forces than in the general economy, for example due to the need for a relatively large workforce to operate the advanced equipment, for which there is limited scope for productivity growth. • Increasing average age of weapon systems leads to more frequent repairs. • Increasing technological complexity results in more expensive spares and more specialized contractors. This reduces the size of the market and increases the risk. • The number of units of each weapon system is reduced, while fixed costs cannot be reduced to the same extent. • Markets, political regulations, incentives and a lack of ability to substitute between factors of input. • History, institutions, culture and politics cement the current structure and do not allow for all the possible efficiency improvements. What is the rate of cost growth in the Norwegian Armed Forces? We estimate growth in real output unit costs (GROUC) as the change in cost per unit of activity (days of sailing, flight hours and exercise days). Our results indicate an annual GROUC of activity based costs of four to six per cent beyond CPI, far above what can be expected in cost reductions due to increased productivity. What are the implications for long term planning? If budgets are not increased, the performance of the Armed Forces (the force effect) inevitably has to be reduced, unless productivity increases at a faster rate than costs. If increasing costs are not properly accounted for, we will plan for a structure which is larger than we will be able to fund. The results will be larger and more painful cuts at a later date. There are, in general, three ways of dealing with growing operating costs domestically: • Budgetary increases, so that activity and force effect can be maintained. • Productivity gains, so that activity can be reduced while maintaining force effect. • A reduction in force effect.

Kostnadsveksten per enhet input eller output er ofte antatt å være høyere i forsvarssektoren enn i den øvrige økonomien. I denne rapporten diskuterer vi tre spørsmål: Hvorfor er kostnadsveksten høyere i forsvarssektoren enn i den øvrige økonomien? Vi ser spesielt på de følgende faktorene: • Forsvarssektoren bruker en miks av innsatsfaktorer med høyere prisvekst enn den miksen av innsatsfaktorer som er i bruk i den øvrige økonomien. • Produktivitetsveksten kan være lavere i forsvarssektoren enn i den øvrige økonomien, for eksempel fordi våpensystemene krever mer bruk av arbeidskraft, hvor det er mindre rom for produktivitetsvekst. • Stigende gjennomsnittsalder på våpensystemene fører til hyppigere reparasjoner. • Tiltagende teknologisk kompleksitet resulterer i dyrere reservedeler og mer spesialiserte leverandører. Dette reduserer antall tilgjengelige tilbydere og øker risikoen. • Det blir færre enheter av hvert våpensystem, uten at faste kostnader kan reduseres tilsvarende. • Markeder, politiske reguleringer, incentiver og manglende substitusjonsmuligheter. • Historie, institusjoner, kultur og politikk sementerer dagens struktur og tillater ikke alle de mulige effektiviseringstiltakene. Hvor høy er kostnadsveksten i forsvarssektoren? Vi estimerer growth in real output unit costs (GROUC) som endringen i kostnaden per enhet aktivitet (seilingsdøgn, flytimer og øvingsdøgn). Resultatene indikerer en årlig kostnadsvekst for aktivitetsbaserte kostnader ut over generell prisvekst på fire til seks prosent, langt høyere enn hva som kan forventes av kostnadsreduksjon grunnet produktivitetsvekst. Hva betyr kostnadsvekst for langtidsplanleggingen? Dersom budsjettene ikke økes, må ytelsen til slutt reduseres, med mindre produktiviteten øker mer enn kostnadsveksten. Hvis ikke kostnadsveksten håndteres, vil vi planlegge med en struktur som ikke kan opprettholdes. Resultatet vil bli større og mer smertefulle kutt ved en senere anledning. Generelt kan vi si at det finnes tre innenriks løsninger for å håndtere kostnadsvekst: • Økte budsjetter, slik at aktivitetsnivå og ytelse kan opprettholdes. • Produktivitetsforbedringer, slik at aktiviteten kan reduseres mens ytelsen opprettholdes. • Redusert ytelse.