Realkostnadsvekst i offentlig sektor - teoretisk fundament og konsekvenser for Forsvarets langtidsplanlegging

Abstract

I Forsvarets langtidsplanlegging er det behov for å beregne fremtidige kostnader for alternative strukturer og operasjonskonsepter. Derfor er det avgjørende å vite hvordan kostnadene for Forsvarets ulike ressurser endrer seg. Ved kostnadsberegninger av Forsvarets struktur benytter Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) vekstfaktorene enhetskostnadsvekst drift (EKV–D) og enhets-kostnadsvekst investering (EKV–I) for å modellere fremtidig kostnadsvekst. Denne rapporten redegjør for en videreutvikling av metoden for estimering av enhetskostnadsvekst for driftskost-nader i Forsvaret (EKV–D), opprinnelig etablert i (Johansen og Berg-Knutsen, 2006). I kapittel 2 oppsummeres den tidligere metoden for estimering av EKV–D, før tre mulige for-bedringer påpekes. For det første pekes det på at metoden bør utvides fra å modellere alle Forsvarets innsatsfaktorer som arbeidskraft eller kapital, til å modellere vareinnsats, som utgjør ca. 40 % av Forsvarets utgifter, eksplisitt. For det andre anbefales det å løse opp forutsetningen om at produksjon i alle sektorer i økonomien har lik produktivitetsutvikling, hvilket vil få konse-kvenser for forventet lønnsutvikling. For det tredje kommenteres det at metoden bør modellere hvordan prisutviklingen på import- og eksportvarer påvirker lønnsdannelsen og kostnadsveksten. Kapittel 3 utvikler en modell som beskriver økonomiske drivkrefter for kostnadsvekst i offentlig sektor. Et av hovedresultatene er at lønnsvekst i alle sektorer i økonomien bestemmes i privat sektor og avhenger positivt av veksten i produktivitet og negativt av prisvekst på realkapital og vareinnsats. Videre blir realkostnadsveksten i offentlig sektor bestemt av lønnsveksten, samt prisutviklingen på realkapital og vareinnsats benyttet i sektoren, og de respektive innsatsfaktore-nes kostnadsandeler i produksjonen. Eventuell produktivitetsvekst i offentlig sektor vil redusere realkostnadsveksten. Kapittel 4 presenterer en revidert metode for estimering av EKV–D, basert på innsikt fra kapittel 2 og 3. Hovedlinjene i den opprinnelige metoden opprettholdes, med skille mellom personell- og materiellrelatert EKV–D og mellomlang og lang estimeringshorisont. Personellrelatert EKV–D blir estimert kun på bakgrunn av kostnadsutviklingen i grunnlønn og tillegg, mens materiellrelat-ert EKV–D omfatter alle utgifter til vareinnsats (MVT). På bakgrunn av modellen i kapittel 3 og med forventet lønnskostnadsandel på 20 % i privat sektor og produktivitetsvekst for bruttoprod-uksjonen på 0,45 %, estimeres lønnsveksten og personellrelatert EKV–D til 2,3 % på lang sikt. Basert på prognoser for lønnsveksten i Norge til 2014 på 2,2 % årlig, estimeres personellrelatert EKV–D til 2,2 % på mellomlang sikt. Materiellrelatert EKV–D blir estimert ved å gruppere kostnadene til materiell, varer og tjenester i tre ulike kategorier. Den første kategorien inneholder alle kostnadene som har konsumprisvekst som kostnadsdriver, mens de to andre kategoriene omfatter kostnadene som er drevet av henholdsvis enhetskostnadsvekst på investeringer (EKV–I) og reallønnsutviklingen. Basert på denne grupperingen og forventninger om prisveksten for de ulike kategoriene, estimeres materiellrelatert EKV–D til 1,6 % på mellomlang og lang sikt.

The Norwegian Armed Forces long term planning processes require calculating the costs of alternative structures and operational concepts. Insights into how the costs of the resources within the Armed Forces develop are therefore vital. In calculating the cost escalation in the defence structure, the Norwegian Defence Research Establishment (FFI) use the operating cost escalation factor (OCE) and the investment cost escalation factor (ICE). The current method for estimating OCE was first presented in Johansen and Berg-Knutsen (2006). In this report a revised method is presented. Chapter 2 gives a summary of the current method for estimating OCE and presents three potential improvements. According to the earlier method, all of the input factors to the Armed Forces are modelled as either labour or capital. The first suggestion is to model intermediate consumption, which amounts to about 40 % of the expenses, explicitly. The second suggestion is to ease up on the assumption that production in all sectors experience the same productivity growth. This will have implications for expected wage developments. The third, and last, suggestion is that the method should be expanded to also model how the price developments on imports and exports influence wage formation and cost escalation. In chapter 3 a model describing cost growth in the public sector is developed. One of the main results from the model is that wage formation in all sectors in the economy is determined by the private sector. Growth in wages depends positively on productivity growth and negatively on price increases on physical capital and intermediate consumption. In addition, price increases are sensitive to the share of labour in the private sector; a low share results in high wage growth as each worker becomes more productive. The real growth in the public sector cost is determined by the growth in wages, the price increase on physical capital and intermediate consumption used by the sector, and the cost shares of these input factors in production. Any productivity growth in the public sector will reduce the real growth. Chapter 4 presents a revised method for estimating OCE, based on insight from chapters 2 and 3. The main structure of the current method is retained, with distinctions between operating cost escalation related to personnel and equipment and between intermediate and long time horizon for estimating OCE. The OCE for personnel is estimated based on the cost developments in basic wages and increments, while OCE for equipment includes all expenses to goods and services. Based on the model developed in chapter 3, an expected wage cost share of 20 % in the private sector and productivity growth in GDP of 0,45 %, the long term growth in wages and OCE related to personnel is estimated to 2,3 %. Based on a 2,2 % forecasted wage growth in Norway up until 2014, intermediate OCE related to personnel is estimated to 2,2 %. OCE related to equip-ment is estimated by grouping the costs to goods and services in three categories. The first cate-gory includes all the costs driven by growth in consumption prices, while the two other categories include costs driven by ICE and real wage growth respectively. Based on this grouping and the expected price growth for the different categories, OCE related to equipment is estimated to be 1,6 % for both the intermediate term and the long term.