Outsourcing i forsvaret - et rammeverk for vurdering av kandidater

Abstract

Forsvaret har til alle tider i større eller mindre grad samhandlet med privat sektor. Særlig skjøt dette fart med den kalde krigens slutt og nye styringsprinsipper i offentlig sektor på 1980-tallet. Oppmerksomheten rundt og bevisstheten om Forsvarets kjøp av tjenester fra private har imidlertid vært lav i de siste 5–6 årene, og nye avtaler synes å ha blitt inngått på grunn av ytre endringer heller enn som en følge av Forsvarets bevisste strategi. Det anbefales at Forsvaret tar i bruk et helhetlig rammeverk for vurderinger av økonomiske konsekvenser av outsourcing, og at dette rammeverket benyttes til en helhetlig gjennomgang av Forsvarets portefølje. Det foreslåtte rammeverket i denne rapporten kan beskrives som en tredelt stegvis prosess. Det første steget i rammeverket er grovsorteringen, hvor det vurderes hvorvidt aktiviteten er en del av Forsvarets kjernevirksomhet eller ikke og hvorvidt konkurranseintensiteten i det private leverandørmarkedet er tilstrekkelig. Basert på vurderingene i grovsorteringen, går de beste outsourcingskandidatene videre til prioriteringsfasen. Her blir kandidatene rangert etter hvordan transaksjonskostnadene og koordineringskostnadene antas å bli påvirket av outsourcings-beslutningen. Kandidatene med høyest prioritet går videre til kalkylefasen, hvor den langsiktige differansekostnaden beregnes. Her foretas det en nøye vurdering av kostnadene for både intern og ekstern utførelse av oppgaven, og dersom det eksterne alternativet anses som rimeligere, anbefales outsourcing. Differansekostnaden må sees i lys av kvalitative vurderinger av fordeler og ulemper som ikke lot seg tallfeste i de foregående fasene. Fleksibiliteten i dette rammeverket ligger i at en lang rekke ulike aktiviteter kan vurderes med begrenset ressursinnsats, og at de viktigste konsekvensene av økonomisk karakter drøftes og inkluderes i beslutningene. For å illustrere hvordan rammeverket kan benyttes, anvender rapporten rammeverket på to eksempler: Forsvarets EBA-behov og støttetjenester. I det første diskuteres først grovsorteringen og prioriteringsfasen. For å illustrere hvilke momenter som bør inkluderes i en outsourcingskalkyle, foretas det en beregning av kostnadene knyttet til intern og ekstern utførelse av leie av kontorbygg. I det andre caset vurderes både militærpoliti og vakt- og sikringstjeneste som eksempler på støttetjenester. Disse to kandidatene vurderes begge i grovsortering og prioriteringsfasen. Her konkluderes det med at deler av Forsvarets behov for sannsynligvis EBA kan dekkes gjennom kjøp av tjenester fra private, men at militærpoliti- og vakttjenester antakeligvis vil være for utfordrende med tanke på transaksjons- og koordineringskostnader.

The Norwegian Defense has always cooperated with the private sector, but at varying degrees throughout its history. This cooperation accelerated with the end of the cold war and with the introduction of new management principles in the public sector in the 1980-ies. The level of attention around defense purchase of private goods and services have however been at a low the last 5–6 years. New arrangements and contracts seem to have been entered into because of external factors rather than as a result of the Norwegian Defense’s explicit strategy. This report recommends that the Norwegian Defense starts using a framework for assessing the financial consequences of outsourcing, and that this framework is used for a broad revision of the Defense’s portfolio. The suggested framework in this report can be described as a 3-step process. The first step in this framework is the initial cut. In this step we assess whether the activity is a part of the Defense’s core business and if the competition in the private supplier marked is adequate. Based on the appraisal in the initial cut, the most suitable candidates are passed on to the prioritization phase. In this phase the candidates are ranked by the degree to which the transaction and coordination costs associated with doing business are affected by an outsourcing decision. The candidates with the highest priority pass on to the outsourcing estimate phase, where the long term differential cost is calculated. This phase involves a thorough assessment of the costs associated with both internal and external execution of the task. If the external option is considered less expensive, outsourcing is recommended. The differential cost must be evaluated together with the qualitative pros and cons from the earlier phases that were impossible to quantify. The flexibility of this framework is found in the fact that a range of different activities can be appraised, and that the critical financial consequences are discussed and included in the decision process. This report uses two cases to illustrate the framework can be utilized: the Defence’s need for buildings and facilities, and military police and guard services. It is concluded in these cases that buildings and facilities most likely can be bought or rented from private contractors, but that military police and guard services will be too challenging. To illustrate what elements that should be included in the outsourcing estimate phase, it is performed an estimate of the internal and external cost of renting office space.