Makroøkonomiske trender - forsvarsøkonomisk utvikling i et historisk og internasjonalt perspektiv

Abstract

Rapporten tar for seg Forsvarets finansielle forutsetninger. Det gjøres først rede for den historiske utviklingen i forsvarsbudsjettets størrelse i nasjonal og internasjonal kontekst. Deretter diskuteres Forsvarets kjøpekraftsutvikling og utsikter for Forsvarets struktur og finansiering fremover. Siden 2. verdenskrig har det vært en betydelig reell økning i forsvarsbudsjettene, men siden 1990 har forsvarsbudsjettets utvikling vært tilnærmet flat. Utviklingen siden 1990 skyldes i hovedsak redusert trusselnivå og endrede prioriteringer. Mens Forsvarsdepartementet har hatt en relativt flat budsjettutvikling har spesielt Helse- og omsorgsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Kunnskapsdepartementet og Kirke- og kulturdepartementet hatt meget høy vekst i budsjettene siden 1994. Siden både statsbudsjettet og BNP har økt betydelig i samme periode er det også en naturlig følge at forsvarsbudsjettet målt som andel av statsbudsjettet og BNP (inkl offshore) har sunket, henholdsvis til 3,4 % og 1,2 % i 2008. I forhold til andre Nato-land, har Norge prioritert forsvar relativt lavt de senere årene. Blant de 15 landene som er studert i denne rapporten utgjorde forsvarsutgifter i gjennomsnitt 1,8 % av BNP i 2008. Norges utgiftsandel er imidlertid på nivå med andre vest-europeiske land som Danmark, Nederland, Tyskland og Belgia. Samtidig vokste det russiske forsvarsbudsjettet betydelig fra 1998 til 2008. Utviklingen i forsvarsbudsjettet og Forsvarets kostnadsnivå får konsekvenser for kjøpekraften, og dermed også forsvarsstrukturen og evnen til å løse pålagte oppgaver. Fra 1961 til 1990 var kjøpekraften relativt stabil, målt i antall enheter Forsvaret kunne anskaffe og drifte. I 1990 hadde forsvarsbudsjettet en kjøpekraft tilsvarende et budsjett på 60 mrd. i dag, mot ca. 50 mrd. i 1961. Siden 1990 har imidlertid trenden vært en kraftig redusert kjøpekraft. I 2008 hadde Forsvaret en kjøpekraft tilsvarende 57 % av budsjettet i 1990. Redusert kjøpekraft har ført til stadige strukturkutt de siste 20 årene. I løpet av perioden har Hæren blitt redusert fra 13 brigader til 1, MTBvåpenet redusert fra 36 til 6 fartøy, antall kampfly redusert med 35 %, mens totalt antall årsverk i Forsvaret nesten har blitt halvert. Til tross for store reduksjoner i strukturen har svekket kjøpekraft medført at Forsvaret siden 1990 nærmest kontinuerlig har vært i en situasjon med for stor struktur i forhold til de midler som er blitt bevilget. Rapporten analyserer tre mulige scenarioer for fremtidig utvikling i Forsvarets budsjett og struktur. Høy-alternativet innebærer en årlig realvekst i forsvarsbudsjettet på ca. 2 %, hvilket betyr at Forsvarets kjøpekraft opprettholdes. Middel-alternativet, som vurderes som den mest sannsynlige utviklingen, innebærer et svakere voksende budsjett, ca. 1,2 % per år utover konsumprisindeksen. Lav-alternativet innebærer flate realbudsjetter, dvs en årlig økning tilsvarende veksten i konsumprisindeksen. Forskjellen på høy- og lav-alternativet utgjør 17 mrd. 2010-kroner i 2030, noe som tilsvarer ca. 2/3 av driftsbudsjettet for 2010. Dette illustrerer viktigheten av at Forsvaret kompenseres tilstrekkelig for kostnadsvekst på drifts- og investeringssiden, dersom det er ønskelig å opprettholde Forsvaret på et nivå tilsvarende dagens.

The report discusses the financial foundation for the Norwegian defence. First, we review the development in the defence budget, both in a national and international context. Subsequently, the development of the purchasing power and expected future financing of the Norwegian Defence is discussed. Since World War II the defence budgets has increased severely, but the growth has slowed down since 1990 and the budget measured in real terms has been nearly stable. The development since 1990 is mainly related to a reduced level of threats and change of priorities. While the defence budget has been stable, the budget of several other ministries has increased rapidly since 1994. Both the government budget and GDP has increased considerably in this period, hence the ratio of the defence budget to both the government budget and GDP (incl. offshore) has decreased, to 3.4 % and 1.2 % in 2008 respectively. Compared to other countries in Nato, Norway has given a lower priority to defence in recent years. Among the 15 countries we study, average defence expenditures amounted to 1.8 % of GDP in 2008. The Norwegian expenditure share is similar to that of other Western European countries such as Denmark, The Netherlands, Germany, and Belgium. The Russian defence budget also grew more rapidly than the Norwegian from 1998 to 2008. Both the size of the defence budget and the cost development in the defence sector, impact the purchasing power and with that the force structure and capability of the Norwegian Defence. From 1961 to 1990 the purchasing power was fairly constant, measured as the number of units the Defence can procure and operate. In 1961 and 1990, the budget had a purchasing power comparable to a budget of respectively 50 and 60 billion in 2010. Since 1990, however, the purchasing power has been reduced dramatically. In 2008, the purchasing power was about 57 % of the 1990-budget. Reduced purchasing power has led to a continuous reduction of the force structure. The Army has been brought down from 13 brigades to 1, the number of MTBs reduced from 36 to 6, the number of fighter jets reduced by 35 %, and the number of man years has been halved. Despite this downscaling, since 1990 the force structure of the Norwegian Defence almost continuously has been too extensive, compared to the budget level. The report outlines three scenarios for the development of the defence budget and the force structure. The high-case predicts an annual real growth rate of 2 %, which implies that the purchasing power is sustained. The medium-case, which is the most likely development, predicts more moderate annual growth in the budget, about 1.2 % above inflation. The low-case predicts a constant budget in real terms. The annual difference between the high- and low-case amounts to 17 billion Norwegian 2010-kroner in 2030, which corresponds to about 2/3 of operating costs in 2010. This illustrates the importance of sufficient compensation for unit cost escalation in the budget, in order to maintain the current level of the Norwegian Defence.