Matching ambition with institutional innovation: the EUs Comprehensive Approach and Civil-Military Organisation

Abstract

The aim of this report is to assess the degree to which institutional developments have enhanced the EU’s ability to implement a Comprehensive Approach (CA), which has become something of raison d’état for the burgeoning European Security and Defence Policy (ESDP). Indeed, the EU’s assumption of a military role in 1998 was accompanied by the precondition that the Union would represent a unique strategic actor, not duplicating NATO, while drawing on its ability to mix civilian and military crisis management instruments. The question raised in this report is whether the EU has, in fact, lived up to this ambition. A key feature of ESDP has been the massive institutionalisation of planning and support structures within the Council Secretariat, which is responsible for policy implementation. Yet frequent institutional developments are not necessarily signs of a well-performing civil-military relationship. Whereas the EU literature tends to treat institutional change as a good in itself, this report draws instead on a large literature on civil-military relations in the strategic studies tradition to identify a set of benchmarks for what a civil-military organisation “fit for purpose” would look like. More specifically, the report measures the EU’s organisation against two ideal strategic models for organising the civil-military interface: Samuel Huntington’s so-called “normal”, or stovepipe model of civil-military relations, and Morris Janowitz’ “constabulary”, or integrated model. The report argues that institutional innovations have, in fact, sustained a separation of the civil-military interface, despite efforts made towards developing an EU “culture of coordination”. This has been largely due to continued military dominance in ESDP, despite the civilian nature of the EU. As the report concludes, however, this military bias is gradually being evened out, amongst other factors because of the increasing autonomy of ESDP, and the move towards a more informal “Janowitzian” structure faciliatating civil-military integration. This has implications for an active non-EU Member State like Norway, which may, for example, find that ESDP structures become less “penetrable”. Given the EU’s ten year-old history of trial and error in this field, Norway would also have much to learn from the process itself.

Hensikten med denne rapporten er å analysere om den institusjonelle utviklingen i EU har understøttet organisasjonens evne til å implementere en såkalte helhetlig tilnærming (comprehensive approach) til sikkerhet. Dette har etterhvert blitt et slags rasjonale for EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP), ettersom den underliggende forutsetningen for at EU skulle utvikle felles militære kapasiteter tilbake i 1998, var at den skulle representere noe nytt og ikke duplisere Nato. Tanken var at EU ville kunne utvikle seg til en annerledes strategisk aktør, med utgangspunkt i organisasjonens unike forutsetninger for å ta i bruk og integrere både sivile og miliære kapasiteter. Spørsmålet denne rapprten stiller er om EU faktisk har levd opp til denne ambisjonen. Ett av de kanskje mest slående utviklingstrekk i FUSP har vært den omfattende institusjonaliseringen av planleggings- og støttefunksjoner innenfor Rådssekretariatet som er ansvarlig for å implementere FUSP. Spørsmålet er om slike omfattende institusjonelle endringer er et ubetinget gode. Mye av den eksisterende litteraturen om EU har en tendens til å se på enhver institusjonell endring som et positivt steg mot en mer integrert struktur. Denne rapporten tar imidlertid heller utgangspunkt i en omfattende litteratur innenfor strategiske studier som nettopp ser på forholdet mellom sivil- og militærmakt. Hensikten er å identifisere noen merkesteiner for hvordan en fungerende sivil-militær organisasjon kan se ut for dermed å kunne vurdere om EU faktisk har evnet å etablerere en slik organisasjon. Rapporten tar derfor utgangspunkt i to idealmodeller for sivil-militær organisering: Samuel Huntingtons såkalte “normale” eller separerte modell, og Morris Janowitz “konstabulære” eller integrerte modell. Rapporten viser at instiusjonelle nyvinninger har opprettholdt et sivil-militært skille i FUSP, til tross for en uttalt målsetning om å utvikle en “kultur for koordinering”. Dette bunner i en vedvarende militær dominans innenfor FUSP, til tross for EUs historie som en sterk sivilmakt. Rapporten konkluderer imidlertid med at denne skjevheten rettes gradvis opp. Dette skyldes delvis et ønske om å gjøre ESDP mer uavhengig av Nato, men også at det legges til rette for mer uformelle og integrerte strukturer i tråd med den “konstabulære” modellen. Dette vil blant annet få konsekvenser for Norge, som vil kunne oppdage at det blir vanskeligere å komme på innsiden. Ettersom EU også kan se tilbake på ti år med prøving og feiling for å utvikle en mer effektiv sivil-militær struktur, vil Norge også ha mye å lære av selve prosessen.