EU capabilities for a comprehensive approach : broad interoperability as comparative advantage

Abstract

A recurring criticism against the burgeoning European Security and Defence Policy (ESDP) has been the notorious shortfalls in Europe’s military capabilities, resulting in a well-documented transatlantic capability gap. This report argues that a balanced analysis of Europe’s force developments in recent years has been hampered by a one-sided focus on this military gap. The report adopts a more Eurocentric perspective in its analysis of how the EU has impacted on capability developments in support of a Comprehensive Approach. Indeed, the EU’s assumption of a military role in 1998 was accompanied by the precondition that the Union would represent a unique strategic actor, not duplicating NATO, while drawing on its ability to mix civilian and military crisis management instruments. This report addresses both the military and civilian force generation processes initiated by the EU to see whether it has, in fact, been able to create capabilities that support such a Comprehensive Approach. The report uses the concept of broad interoperability – or the ability of armed forces to operate together and act in conjunction with civilian instruments. The aim is not to reduce the significance of traditional military interoperability, which remains a key issue both amongst European allies and across the Atlantic. However, broad interoperability does open up to new ways of thinking about capabilities, drawing attention to the differences between NATO and the EU: While NATO has remained committed to a US transformation model, the EU has been more open to diversifying tasks between Member States and has started looking into ways to reform systems and procedures for defence acquisitions and production. Nonetheless, as this report shows, the EU civilian and military force generation processes have remained largely detached, which in many ways undermines the comparative advantage of being able to use military force in a comprehensive manner.

En stadig tilbakevendende kritikk av EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) har vært Europas mangelfulle militære kapasiteter, og en rekke studier har pekt på et transatlantisk “kapasitetsgap”. Denne rapporten tar utgangspunkt i at et slikt gap finnes på en rekke områder, men argumenterer samtidig for at en ensidig vektlegging av dette gapet har overskygget mange av de prosessene som har vært initiert og drevet frem av EU på dette området i de senere årene. Rapporten tar derfor et mer eurosentrisk utgangspunkt og ser på hvorvidt EU har vært i stand til å utvikle kapasiteter som understøtter organisasjonens såkalte helhetlige tilnærming (comprehensive approach) til sikkerhet. Et slikt perspektiv er i samsvar med forutsetningen for at EU skulle få utvikle militære kapasiteter: Unionen skulle representere noe nytt og ikke duplisere Nato. Tanken var at EU ville kunne utvikle seg til en annerledes strategisk aktør, med utgangspunkt i organisasjonens unike forutsetninger for å ta i bruk og integrere både sivile og miliære kapasiteter. For å favne om både sivile og militære kapasiteter, introduserer rapporten begrepet bred interoperabilitet, som viser til militære styrkers evne til å operere sammen og parallelt med sivile elementer. Målet er ikke å redusere betydningen av tradisjonell militær intereoperabilitet, som er et vedarende problem både blant europeiske allierte og i forholdet til USA. Begrepet bred interoperabilitet åpner imidlertid for nye måter å tenke rundt kapasiteter på og leder blant annet oppmerksomheten hen mot grunnleggende forskjeller mellom Nato og EU: Natos transformasjonsprosess har i hovedsak har vært tuftet på den amerikanske modellen, mens EU har vært mer åpen for å fordele ansvar for å utvikle forskjellige kapasiteter mellom medlemslandene, samtidig som organisasjonen har gått inn for å reformere systemer og prosedyrer for kjøp og produksjon av forsvarsmateriell. Likevel viser rapporten at EU til nå kun i liten grad har evnet å integrere den sivile og militære styrkegenereringsprosessen, noe som kan synes å underminere det komparative fortrinnet EU tilsynelatende skulle ha i å kunne ta i bruk militærmakt på en mer helhetlig og integrert måte.