Samfunnsøkonomiske virkninger av heving av særaldersgrensen – del 1 – verdsettelse av økt arbeidstilbud

Abstract

For å imøtekomme de pågående demografiske endringene i det norske samfunnet, har blant annet særaldersgrensene i offentlige stillinger blitt et tema for potensielle reformer. I forsvarssektoren har det de siste årene derfor vært fokus på å analysere mulige hevinger i særaldersgrensen. Legitimeringen av særaldersgrensen i forsvarssektoren er basert på at organisasjonen har behov for en relativt ung aldersstruktur. En slik balansert personellstruktur er ansett for å være en forutsetning for å sikre operativ evne. Forsvarsdepartementet har utredet tre ulike alternativer til dagens ordning. Alternativene innebærer å heve aldersgrensen til 62 år for alle militært ansatte (1), eller å øke aldersgrensen til enten 65 (2) eller 70 år (3) for militært ansatte i støttestillinger. I denne rapporten studerer vi samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader av å heve særaldersgrensen for militært ansatte. Rapporten er del av tre rapporter som sammen skal gi Forsvarsdepartementet et samfunnsøkonomisk beslutningsgrunnlag for heving av særaldersgrensen. Her verdsetter vi én virkning, nemlig økt samlet arbeidstilbud i det norske samfunnet, som følge av de tre ulike alternativene for heving av særaldersgrensen. Vi benytter en matematisk modell som beregner alderssammensetningen i forsvarssektoren under hvert alternativ og en samfunnsøkonomisk pensjonsmodell – PEMOD – som anslår gevinster og kostnader av høyere samlet arbeidstilbud i samfunnet. Resultatene fra den samfunnsøkonomiske analysen indikerer at heving av særaldersgrensen har en årlig netto positiv verdi for samfunnet på 219, 373 og 546 millioner kroner i henholdsvis alternativ 1, 2 og 3 som følge av økt samlet arbeidstilbud i samfunnet. I et 20-årsperspektiv er netto nåverdi på henholdsvis 3,3, 5,6 og 8,3 milliarder kroner for de tre alternativene. Økt antall militært ansatte i 60-årene etter heving av særaldersgrensen, betyr at det frigjøres personell i aldersgruppen 20–59 år, så lenge behovet for antall militært ansatte holdes konstant både før og etter heving av aldersgrensen. Det personellet som da blir til overs i forsvarssektoren vil i stedet arbeide i sivil sektor. Det økte arbeidstilbudet i sivil sektor er den største bidragsyteren til det samfunnsøkonomiske overskuddet av heving av særaldersgrense. Selv om særalderspensjonister i dag arbeider mindre i gjennomsnitt enn vanlige arbeidstakere i samme alder, bidrar de med verdiskaping og skatteinntekter. Når antallet særalderspensjonister reduseres etter heving av særaldersgrensen, faller denne gruppens totale bidrag til samfunnet i form av verdiskaping og skatteinntekter, men det gjør også pensjonsutbetalingene. Dette bortfallet av verdiskapning og skatteinntekter fra den gruppen som i dag er særalderspensjonister utgjør den største enkeltkostnaden i analysen isolert sett. Mange av forutsetningene for analysen er usikre, og vi utfører derfor flere følsomhetsanalyser. Analysene viser at resultatet er spesielt følsomt for verdien av eldre personell i forsvarssektoren, verdiskapingen og lønnen til særalderspensjonister, arbeidsdeltakelsen til pensjonister og for lønnsnivået blant ansatte i privat sektor.

Modern, industrialized economies face major economic challenges due to low birth rates and increasing life expectancies. In Norway, there has been a substantial focus on reforms of the pension system in order to counter the future need to finance public budgets. In light of the challenge to increase labor supply among older workers to mitigate the ongoing demographic changes in the Norwegian society, the special retirement age among public professions has become a theme for potential reforms. The Ministry of Defense has evaluated three alternative versions of increasing the special retirement age. Alternative 1 consists of increasing the age from 60 years to 62 years for all military personnel. In alternative 2 and 3, military personnel in operational positions keep the current 60 year retirement age, while employees in support positions increase the retirement age to 65 and 70 years respectively. In this report, we study economic benefits and costs for the Norwegian society of increasing the special retirement age for military personnel in the Norwegian Armed Forces. The report is volume 1 in a two-volume report series that together investigate the economic consequences for the Norwegian society of an increase in the special retirement age. Here, we estimate the economic value of one of the effects that an increase in the special retirement age will result in, namely increase in the total labor supply in the Norwegian economy. We use a mathematical model to estimate the age structure in the Armed Forces in the various alternatives, and an economic pension model – PEMOD – that estimate the benefits and costs of a higher total labor supply in the Norwegian society. The results indicate that an increase in the special retirement age will have an annual value for the Norwegian society of 219, 373, and 546 million kroners in alternative 1, 2, and 3, respectively. In a 20-years perspective, the net present value of an increase in the special retirement age 3.3, 5.6, and 8.3 billion kroners for alternative 1, 2, and 3, respectively. An increase in the military personnel aged 60 years and above means that there is less need for people aged between 20 to 59 years in the Armed Forces. These people may instead be employed in the private sector. Hence, the largest benefit stems from the less need for recruitment to the Armed Forces, and that those who are not needed in the Armed Forces can have a long career in the private sector instead. These civil sector employees will contribute with value creation and tax revenues. Many of the assumptions in the analysis are uncertain, and thus we conduct sensitivity analyses to understand how changes in the assumptions affect the results. The calculations show that the results are particularly sensitive to the value of older employees in the Armed Forces, wages and value creation among special retirees (former military personnel), the labor market participation among retirees, and the wages of private sector employees.