Effektive materiellanskaffelser i Forsvaret – kartlegging av tidsbruk, forsinkelser og gjennomføringskostnader

Abstract

Materiellinvesteringsandelen i forsvarsbudsjettet har i flere år ligget på rundt 20 prosent, og i henhold til gjeldende langtidsplan vil andelen øke ytterligere i årene frem mot 2026. Formålet med denne rapporten er å bidra til at fremskaffelsesprosessen i forsvarssektoren blir mest mulig effektiv. Prosessen er effektiv når materiellet som totalt sett gir høyest mulig forsvarsevne (operativ evne) blir anskaffet til rett tid og ressursbruk. En vurdering av hvilket materiell som bør anskaffes ligger utenfor denne rapportens formål – vi er opptatt av hvordan materiellet anskaffes. Dette analyserer vi gjennom å bruke et omfattende datagrunnlag på planlagt tidsbruk, forsinkelser og kostnader i prosjektgjennomføringen. I tillegg presenterer vi deskriptiv statistikk fra de viktigste delene av datagrunnlaget. Datagrunnlaget består av prosjekter som startet før Forsvarsmateriell ble opprettet. Effekter av opprettelsen blir derfor ikke fanget opp i vår analyse. Kvaliteten på dataene som blir brukt til å analysere prosjektgjennomføringen er for lav til at vi på bakgrunn av analysene kan gi klare anbefalinger for hvordan prosessen bør forbedres. Dette er et funn i seg selv: til tross for en velutviklet investeringsprosess og stor oppmerksomhet rundt investeringsområdet er dataene fortsatt i liten grad egnet for analyse. Det begrenser Forsvarsdepartementets (FD) styring og Forsvarsmateriells (FMA) effektiviseringsarbeid. For å bedre datakvaliteten er det blant annet viktig at definisjonene for dataene som blir samlet inn er tydelige. Det er også viktig at personellet fører timer på prosjektene. Til tross for lav datakvalitet har vi avdekket flere interessante momenter: 1. Ca. 50 prosent av prosjektene er minst ett år forsinket (fra GO til termineringsrapport). De største forsinkelsene finner vi for prosjektene som har kort planlagt gjennomføringstid og prosjektene med lav forventet kostnad (FMO45). 2. Prosjektene som anskaffer utviklingsprodukter er mer forsinket enn prosjektene som anskaffer hyllevare og tilpassingsprodukter. 3. Planlagt tidsbruk er lavere for Informasjonsinfrastruktur (INI) og Landsystemer enn de andre programområdene, men det er også disse to områdene som er mest forsinket. 4. Forventede gjennomføringskostnader (planlagte lønns- og reisekostnader hentet fra Fremskaffelsesløsningen) (GK) er lavest for prosjekter med kort planlagt tidsbruk, men det er disse prosjektene som har høyest GK som andel av FMO45. Tilsvarende har prosjektene med lavest FMO45 også lavest GK, men målt som andel av FMO45 ligger disse prosjektene høyest. 5. GK ligger høyere for INI enn for de tre andre programområdene. Dette gjelder både for GK og GK som andel av FMO45, men forskjellen er størst for sistnevnte. 6. GK som andel av FMO45 er høyere for tilpassingsprodukter enn for hyllevare og utviklingsprodukter. Fra funnene tegner det seg et mønster hvor prosjekter med kort planlagt gjennomføringstid og/eller med lav planlagt investeringssum er de som blir mest forsinket. Her er også planlagt GK høyest relativt til investeringssummen. Det er flere mulige forklaringer på dette. Det kanskje viktigste spørsmålet er om resultatene er en konsekvens av klare prioriteringer hos FD og FMA eller ei. Dette spørsmålet lar seg dessverre ikke besvare ut ifra de tilgjengelige dataene.

The share of procurements in the Armed Forces has for several years been around 20 per cent of the annual budgets, and will, according to the long term plan for the defence sector, increase further in the years to come. This report aims at contributing to an efficient procurement process, i.e. when the material that maximizes the Armed Forces’ overall capabilities is procured at the right time and with the right use of resources. An assessment of what material should be procured lies outside the scope of this report – we are concerned with how the material is procured. The analyses are based on an extensive dataset containing data on planned completion time, delays, and planned completion costs for about 200 procurement projects. The report also presents descriptive statistics about the most important variables in this dataset. The data quality describing the project completion process is not sufficient to make clear recommendations on how to improve the procurement process. That is a crucial finding: despite a well-developed procurement process, the implementation of the software FIF, and the overall focus on procurements, the available data is only of limited suitability for analysis. Low data quality results in the loss of important information. That in turn will limit the Norwegian Ministry of Defence’s (MoD) ability to govern and the Norwegian Defence Material Agency’s (NDMA) efforts to improve efficiency. The most important steps towards improving the data quality will be to ensure clear definitions regarding the data collected, and to ensure that the personnel register the hours they spend on each project. Despite the low data quality, the analyses have revealed several interesting aspects: 1. About half of the projects are delayed by one year or more. Projects planned to be completed within a short time frame and projects with low investment costs (FMO45) are delayed the most. 2. The projects that procure development products are more delayed than the projects that procure off-the-shelf or modified off-the-shelf products. 3. Planned completion time is lower for Information Infrastructure (INI) and Land Systems than for other programmes – however, those are also the most delayed. 4. Planned completion costs are lowest for projects that are planned to take a short time to complete. However, those projects have the highest completion costs as a fraction of FMO45. Furthermore, projects with lowest FMO45 also have the lowest completion costs in absolute terms, but the highest as a fraction of FMO45. 5. Completion costs are highest for INI Systems – both when measured in absolute terms and as a fraction of FMO45. However, the difference is biggest in terms of FMO45. 6. Planned costs as a fraction of FMO45 are higher for modified off-the-shelf products than for off-the-shelf and development products. The findings indicate a pattern: projects with short planned completion time and/or low investment costs are the most delayed, and have the highest planned completion costs relative to investment. There may be several explanations for this observed pattern. However, the most important question may be whether clear priorities made by MoD and NDMA are behind the findings or not. Unfortunately, this cannot be answered using the available data set.