The EU and the challenges of Civil-Military Coordination at the strategic level

Abstract

The purpose of this report is to analyse the practical framework for effective planning and coordination between different EU actors (both intra-pillar and inter-pillar) for EU crisis management. This has to do with a development during recent years where the focus of international crisis management is shifting from peacekeeping, which was about maintaining the status-quo, to peace building which has to do with managing transitions. Within such a context, the overarching approach is to describe and analyse the EU’s ability to address complex crises in a coherent manner by drawing on examples from two recent EU operations in Bosnia-Herzegovina (EUFOR Althea) and the Democratic Republic of Congo (EUFOR RD Congo in 2006). Civil-Military Cooperation (CIMIC), Civil-Military Coordination (CMCO) and comprehensive planning are three concepts that frame the debate on what kind of security actor the EU is. While CIMIC is confined to the tactical and operational levels of command and relates to practical cooperation between actors in the field, the CMCO-concept is an internal EU measure for closer cooperation and coordination between different EU actors at the strategic level. CMCO addresses the need for effective coordination of the actions of all relevant EU actors involved in the planning and subsequent implementation of the EU’s response to the crisis. Hence, central to CMCO is enhanced intra-institutional complementarity between the European Commission and the Council of the European Union. Therefore, within an EU context, CMCO should be regarded as synonymous with a comprehensive approach towards the security challenges now facing the international community. However, when analysing the EU’s comprehensive approach, there is an important distinction to make between the Commission’s long-term involvement and the Council’s more operationally driven approach which focuses on stabilisation and thus rapid reaction. Comprehensive planning refers in this respect to the systematic approach designed to address the need for effective intra-pillar and inter-pillar coordination of activity by all relevant EU actors in crisis management planning. Central to the build-up of better coordination is further institutional strengthening of the EU’s common foreign and security policy apparatus, including autonomous planning and command and control facilities. The further development of the Civil-Military Cell within the EU Military Staff (EUMS) and the newly founded Civilian Planning and Conduct Capability (CPCC) are key elements in this. While parts of the research literature have underlined the difficulties the EU faces in connection with civil-military cooperation and coordination, the present report, by basing itself upon a social constructivist approach, emphasises that a “culture of coordination” is emerging, as is also a European strategic culture. The main impediment towards such a culture of coordination is, as always, the British-French disagreement on how the EU should relate to NATO and the greater Euro-Atlantic security community.

Formålet med denne rapporten er å analysere det praktiske rammeverket for effektiv planlegging og koordinering mellom ulike EU-aktører (både intra-pilar og inter-pilar) i forbindelse med gjennomføringen av EUs krisestyringsoperasjoner. Dette har først og fremst å gjøre med viktige utviklingstrekk de senere år hvor fokuset har skiftet fra fredsbevaring som tar sikte på å opprettholde status-quo, til fredsbygging som har med styring av endringsprosesser internt i de land og områder man griper inn i å gjøre. Innenfor en slik kontekst er den overordnede tilnærmingen å beskrive og analysere EUs evne til å håndtere komplekse kriser på en samstemt måte ved å vise til to EU-operasjoner i Bosnia-Hercegovina (EUFOR Althea) og i Kongo (EUFOR RD Congo i 2006). Sivil-militært samarbeid (CIMIC), sivil-militær koordinering (CMCO) og helhetlig planlegging (”comprehensive planning”) er tre begreper som i stor grad er med å på å forme debatten om hva slags sikkerhetspolitisk aktør EU er. Mens CIMIC omhandler sivilt-militært samarbeid på det taktiske og operasjonelle nivå og har med samarbeid mellom sivile og militære aktører på bakken å gjøre, er CMCO en intern EU-mekanisme som skal sikre nærmere samarbeid og koordinering mellom ulike EU-aktører på strategisk nivå. Innenfor et CMCO-perspektiv understrekes behovet for effektiv koordinering mellom alle relevante EU-aktører i forbindelse med EUs håndtering av en internasjonal krise. Derfor omhandler CMCO i første rekke en forbedret samhandling mellom Europakommisjonen og Unionsrådet. I EU-sammenheng betraktes CMCO som synonymt med en helhetlig tilnærming (”comprehensive approach”) til krisestyringsoperasjoner i møtet med de sikkerhetsutfordringer som det internasjonale samfunn i dag står overfor. Det er imidlertid viktig å fremheve forskjellen mellom Europakommisjonens mer langsiktige tiltak og perspektiver og Unionsrådets mer operative og kortsiktige engasjement med vektlegging av stabilisering og hurtig reaksjonsevne. Begrepet helhetlig planlegging innebærer i denne sammenheng systematisk intra-pilar og inter-pilar koordinering mellom alle relevante EU-aktører i forbindelse med planleggingen av krisestyringsoperasjonene. Det viktigste elementet for å etablere sivil-militær koordinering, er en videre institusjonell styrking av EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske apparat, som også inkluderer autonome planleggings-, kommando- og kontrollfunksjoner. I denne sammenhengen er den videre utviklingen av den sivil-militære cellen innenfor EUs militære stab (EUMS) og den nylig etablerte Civilian Planning and Conduct Capability (CPCC) sentrale elementer. Mens deler av forskningslitteraturen har fremhevet de vanskelighetene EU står overfor i forbindelse med sivil-militær samarbeid og koordinering, peker denne rapporten som baserer seg på en sosialkonstruktivistisk tilnærming, på at en ”kultur for koordinering” kan være i ferd med å etableres. Den viktigste hindringen mot en slik utvikling er, som alltid, den britisk-franske uenigheten om hvordan EU skal relatere seg til NATO og det større euroatlantiske sikkerhetsfellesskapet.