Kostnadseffektiv drift av Forsvaret : teoretisk fundament

Abstract

St.prp. nr. 48 (2007–2008) slår fast at Forsvarssektoren må innrettes slik at den operative virksomheten understøttes på en best mulig måte. Samtidig må driften være helhetlig, rasjonell og effektiv. Helhetlig, rasjonell og effektiv kan oversettes til det som i økonomiske termer betegnes som kostnadseffektiv innretning. Hensikten med denne rapporten er å etablere en felles forståelse av hvordan kostnadseffektivisering kan skje og hvilke premisser som må ligge til grunn for at slike gevinster kan forventes realisert. I en kostnadseffektiv organisasjon foregår per definisjon produksjonen med den minste ressursbruken som er nødvendig for å fremstille en vare eller tjeneste. Hvor kostnadseffektivt Forsvaret er i dag, og størrelsen på kostnadseffektiviseringspotensialet, er blant temaene i rapporten. Mangelen på outputmål og sammenlignbare aktiviteter gjør det vanskelig å vurdere slike forhold på et aggregert nivå. På lavere nivåer i organisasjonen vil man imidlertid på en rekke områder ha grunnlag for å sammenligne aktivitet og kostnad, og dermed kostnadseffektiviteten. Her vil produktivitetsanalyser kunne brukes til enten å kartlegge egen enhets utvikling over tid, eller til å sammenligne flere enheter. En slik analyse vil kunne avdekke mulige områder for kostnadseffektivisering. Virkemiddelapparatet knyttet til kostnadseffektiviseringen begrenser seg i hovedsak til fire faktorer: Skalafordeler, læringseffekter, synergigevinster og organisasjonsspesifikke forhold. Skalafordeler omfatter gevinsten som oppstår ved økt produksjon av like varer eller tjenester, blant annet som følge av at faste kostnader kan fordeles på flere enheter. Læringseffekter dekker gevinsten ved at organisasjonen og dens medarbeidere blir stadig dyktigere for hver gang en operasjon gjennomføres. Synergigevinster er reduserte kostnader som følge av at beslektede, men ikke like, oppgaver kan utføres sammen. Bedre utnyttelse av en felles verkstedshall dersom to ulike avdelinger samlokaliseres, er et eksempel på dette. Organisasjonsspesifikke forhold er en samlepost for det som ikke lar seg forklare direkte ved hjelp av økonomiske modeller, og omfatter blant annet insentiv- og styringssystemer og organisasjonskultur. Ytterligere én faktor har betydning i kostnadseffektiviseringsarbeidet; transaksjonskostnader. Denne kan defineres som kostnaden ved å drive et økonomisk system. Det totale kostnadseffektiviseringspotensialet i Forsvaret ved bruk av disse virkemidlene er stort. Hvor mye av dette potensialet som kan realiseres vil blant annet avhenge av hvor stort handlingsrom det er for endring av organisasjonen. Alle de nevnte virkemidlene vil kunne gi betydningsfulle bidrag til kostnadseffektiviseringen av Forsvaret, men gevinstene fra læringseffekter og forbedring av organisasjonsspesifikke forhold vil trolig være størst. Dette skyldes bl.a. at disse områdene tradisjonelt har fått mindre oppmerksomhet enn uttak av skala- og synergigevinster i effektiviseringsarbeidet.

The White Paper for the Norwegian Armed Forces, St.prp. nr. 48 (2007–2008), asserts that the Defence Sector needs to be organized in a way of providing best possible support for operations. At the same time, the support functions must be run in an efficient, lean and comprehensive manner. In economical terms, efficient, lean and comprehensive corresponds to cost-efficiency. It is the intention of this report to establish a common understanding of how the Defence can be made more cost-efficient, and what the preconditions are for a cost efficiency process to be successful.

Per definition, a cost-efficient organization produces its goods or services with the smallest amount of input necessary. How cost-efficient the Defence is and the size of the potential cost savings, are amongst the issues addressed in this report. The lack of measures of output and comparable activities at the aggregated level complicates this analysis. At lower levels in the organization there will, however, be a number of areas where costs and activity can be compared, and subsequently cost-efficiency can be derived. At this level a productivity analysis can be used to map a unit’s development over time, or to compare several units’ productivity. These kinds of analysis can reveal potential areas where cost-efficiency may be improved. The range of tools at hand related to improving cost-efficiency is limited to four factors: Economies of scale, learning effects, economies of scope, and organizational specific effects. Economies of scale are gains arising from increased production of goods or services, due to among other factors distribution of fixed costs to an increasing number of units. Learning effects are related to the fact the individuals and organizations gain experience by each repetition of a task. Economies of scope are cost reductions originating from use of a joint resource in production of different, but related products or services. Organizational specific effects can be characterized as everything that can not be explained directly by using economic models, and include among other effects incentive- and management systems and organizational culture. There is a further factor that will affect cost-efficiency of an organization; transaction costs. These can be defined as the cost related to running an economic system. By utilizing these tools, the total cost savings potential of the Defence can be substantial. How much of this potential that may be realized will among other factors depend on the leeway for change of the organization. All the tools in question will be able to provide significant contributions to the cost-efficiency improvement efforts, with the gains from learning effects and organizational specific effects likely to be the largest. This is partly due to the fact that these areas traditionally have received less attention than economies of scale and scope in the Defence.