Forbedringsområder i forsvarssektorens EBA-investeringsprosess - resultater fra spill ved FFI

Abstract

Forsvarssektorens kostnader til eiendom, bygg og anlegg (EBA) utgjorde omlag 2,1 og 3,6 mrd. kroner i 2015 fordelt på henholdsvis investeringer og drift. Forsvarsdepartementets retningslinjer for tjenestefeltet eiendom, bygg og anlegg (FD REBA) er det øverste dokumentet i hierarkiet av styringsdokumenter og skal sikre en effektiv forvaltning av sektorens EBA gjennom å fastsette funksjons- og ansvarsfordelingen mellom rollene eier (Forsvarsdepartementet), forvalter (Forsvarsbygg) og bruker (forsvarssektoren). Våren 2016 fikk prosjektet Kostnadseffektiv drift av Forsvaret (KOSTER) ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) i oppdrag av Forsvarsdepartementet (FD) å fasilitere et spill av EBA-investeringsprosessen, med bakgrunn i de nylig reviderte FD REBA (juni 2016). Hovedformålet var å få innspill på forbedringsområder til bruk i den videre revisjonen av FD REBA. Forsvarssektoren er pålagt å forvalte tildelte ressurser på en mest mulig effektiv måte, noe som i spillet ble ivaretatt gjennom også å belyse tema som effektiviseringspotensial, nøkternhet og insentiver i EBAinvesteringsprosessen. Spillet ble avviklet over tre dager. Det var bred deltagelse fra de relevante etatene, og på de to første dagene av spillet var det i overkant av 40 deltagere. Formålet med denne rapporten er å bidra til at den videre utviklingen av EBA-virksomheten i forsvarssektoren har et best mulig beslutningsgrunnlag. For å bidra til det, har vi i denne rapporten tatt utgangspunkt i følgende problemstilling: med bakgrunn i de nye FD REBA, hvilke forbedringsområder finnes i EBA-investeringsprosessen? Spill er en metode som passer til å besvare vår problemstilling. Det finnes forskjellige typer spill, og for dette spillet valgte vi en innretning i form av et diskusjonsseminar (workshop) basert på Nato-metoden Concept Development Assessment Game (CDAG). Spillet tok for seg EBA-investeringsprosessen fra den starter med utarbeidelsen av en behovsbeskrivelse (BB), via planlegging og fremskaffelse til prosjektavslutning og overføring til drift av bygget. I rapporten beskriver vi både resultater fra spillet som går direkte på utformingen av FD REBA, og resultater innenfor bredere temaer som effektiviseringspotensial, nøkternhet og insentiver. Rapportens konklusjon er at det, med unntak av grensesnittet mellom EBA- og materiellinvesteringer, i stort er få uklarheter rundt FD REBA. Samtidig ble det pekt på flere forbedringspunkter under diskusjonene i spillet, og disse er i rapporten delt opp etter temaene: utforming av FD REBA, materiell, nøkternhet og insentiver, roller, ansvar og myndighet, effektivisering og tidsbruk og andre forbedringsområder. Et gjennomgående tema i diskusjonene rundt effektivisering og tidsbruk var at det var størst forbedringspotensial i tidligfasene av investeringsprosessen, noe som særlig gjaldt kvaliteten på BB-en. Videre ble forbedringspunkter innenfor temaet materiellinvesteringer løftet opp som sentrale i flere av diskusjonene. Her var hovedutfordringen manglende koordinering og rolleavklaring på tvers av prosjektløpene mellom EBA- og materiellinvesteringer. Ved spørsmål rundt nøkternhet og insentiver ble det pekt på flere bidragsytere til nøkterne investeringer, derav husleiemodellen som gir Forsvarsbygg insentiver til kostnadskontroll. Under andre forbedringsområder er et sentralt resultat at kostnader stiger mellom prosjektenes faser, noe som kan skape utfordringer i den langsiktige planleggingen av EBA-investeringer.

The Norwegian defence sector‘s costs on property, buildings and facilities (EBA) amounted to 2.1 and 3.6 billion NOK in 2015 allocated on running costs and investment, respectively. The Norwegian Ministry of Defence’s guidelines for property, buildings and facilities (FD REBA) is the upper document in the hierarchy of governing documents, and it is meant to ensure efficiency in the management of the sector´s EBA through determining responsibilities between the owner (the Ministry of Defence), the manager (the Norwegian Defence Estates Agency), and the user (the Norwegian Defence sector). In the spring of 2016 the project Cost effective operations in the Norwegian Armed Forces (KOSTER) at the Norwegian Defence Research Establishment (FFI) was given the assignment to facilitate a game on the investment process of EBA, based on the recently revised FD REBA (June 2016). The main purpose of the game was to get input on areas of improvement that could be used in the further revision of FD REBA. The Norwegian defence sector is required to manage its resources efficiently. The game reflected this through subjects such as potentials for efficiency, moderation and incentives. The game was carried out through three days. The participation from the relevant agencies was broad, and on the two first days of the game there was over 40 participants. The purpose of this report is to contribute to a better basis for decision-making in the further development of EBA in the defence sector. In order to do this, the report is based on the following research question: given the new FD REBA, what are the potential areas of improvement within the EBA-investment process? Use of game technique is a suitable method to answer our research question. There are different types of games, and for the purpose of this game we chose a discussion-based seminar (workshop) based on the NATO method Concept Development Assessment Game (CDAG). In the game we considered the investment process from its start, through planning and procurement, until the project is terminated and the building is put to use. In this report we both consider results directly related to formulations in FD REBA, as well as broader themes such as potentials for efficiency, moderation and incentives. The report concludes that, except from the interface between EBA and materiel investments, only minor ambiguities exists in FD REBA. Still, several areas of improvement were pointed at, and these are divided into the following themes: formulations in FD REBA; materiel investments; moderation and incentives; roles, responsibilities and authority/influence; efficiency and use of time; and other areas of improvement. A central theme in the discussions regarding efficiency and use of time was that most of the potentials for improvement were in the early stages of the investment process. Furthermore, potentials for improvement within the theme materiel were pointed to as central in several of the discussions, where the main challenge was lack of coordination and clarification of roles between the investment process of EBA and materiel. Regarding moderation and incentives the participants pointed to several tools, and of these the rent model, who gives the Norwegian Defence Estates Agency incentives to control costs. Regarding other areas of improvement a result is that costs tend to increase between the different phases of the investment process. This can create challenges in the long-term planning of EBA investments.