Makroøkonomiske trender 2015 - utvikling i norsk og internasjonal forsvarsøkonomi

Abstract

Formålet med denne rapporten er å bidra til bedre beslutninger i langtidsplanarbeidet i Forsvaret og Forsvarsdepartementet. Dette gjør vi ved å presentere forsvarsbudsjettets historiske utvikling og sammenligne den med utviklingen i andre deler av offentlig sektor og andre lands forsvarsbudsjett. I rapporten beskriver vi hvordan forsvarssektoren i Norge har hatt en betydelig reell vekst i sine budsjetter siden annen verdenskrig. Den største delen av denne veksten skjedde imidlertid i perioden fram til den kalde krigens slutt. Utviklingen etter den kalde krigen kan deles i to ulike perioder: På 1990-tallet ble forsvarsbudsjettene reelt sett redusert med om lag 1 prosent per år, mens de har vokst med om lag 1,5 prosent årlig fra 2000. Fram til 1990 fulgte forsvarsbudsjettet utviklingen i den norske økonomien for øvrig. Det har ikke vært tilfellet etter slutten på den kalde krigen. Forsvarets andel av brutto nasjonalprodukt (BNP) har minket i perioden etter 1990, noe som betyr at Forsvaret har blitt nedprioritert til fordel for andre formål, da spesielt velferdsformål. Norges forsvarsbudsjett utgjør 1,43 prosent av BNP i 2015, og ligger dermed godt under Nato-målet om 2 prosent andel av BNP.1 Sammensetningen av forsvarsbudsjettet har endret seg i takt med omstillingen av Forsvaret. Mens Forsvaret brukte nesten 1/3 av budsjettet på investeringer på 1980-tallet, har nivået på 2000-tallet sunket til nærmere 20 prosent. Natos mål for medlemslandene om å bruke minst 20 prosent av forsvarsbudsjettet til investeringer er mer enn oppfylt fra Norges side i 2015, med 23 prosent.2 Vi er midt inne i en periode med store endringer i den internasjonale forsvarsøkonomiske situasjonen. Nasjoner med raskt voksende økonomier som Kina, Russland og India øker forsvarsutgiftene dramatisk, mens Nato-landenes forsvarsutgifter har stagnert eller falt. Den økonomiske utviklingen i Nato kan føre til problemer for Norge, siden det både kan svekke Nato som institusjon og redusere yteevnen til de enkelte Nato-landene. Utviklingen fører naturlig nok også til at det militære styrkeforholdet endres på sikt, slik at særlig Kina og Russland får en ny rolle internasjonalt. Basert på uttalte politiske ambisjoner identifiserer vi avslutningsvis tre mulige scenarioer for utviklingen av det norske forsvarsbudsjettet fram mot år 2035: Et flatt kompensert videreført 2015-budsjett, et budsjett med 0,5 prosent reel årlig vekst, og et budsjett der BNP-andelen økes til 2 prosent i 2025. Scenarioene vil få svært ulike konsekvenser for Forsvaret. De to første vil begge medføre at forsvarsbudsjettets andel av BNP fortsetter å falle. Videre vil forskjellen mellom de to scenarioene øke med tiden, og beløpe seg til flere milliarder kroner i 2035. Det tredje scenarioet representerer et betydelig trendbrudd, ettersom det innebærer at forsvarsbudsjettet må økes med nærmere 60 prosent i perioden 2015-2025 for å utgjøre 2 prosent av BNP i 2025.

The purpose of this report is to contribute to better decisions in the long-term planning of the Norwegian defence and the Norwegian Ministry of Defence. This is done by presenting the historical development of the Norwegian defence budget, and comparing it with the development of other parts of the public sector as well as other countries’ defence budgets. In this report we describe how the Norwegian defence budget has had a substantial real increase since the Second World War. However, the major part of this increase took place in the period towards the end of the Cold War. The development after the Cold War can be divided into two different periods: defence budgets in the 1990’s were in general reduced by 1 percent annually in real terms, but after 2000 there has been an annual increase of approximately 1.5 percent. Until 1990, the defence budgets followed the general economic development in Norway. This has not been the case after the end of the Cold War, as illustrated by the defence budgets’ continuous declining share of GDP during this period. The Norwegian defence has thus been given a lower priority at the advantage of other government objectives, typically public welfare. The Norwegian defence budget amounts to a 1.43 percent share of GDP in 2015, which is well below the NATO target of 2 percent of GDP.3 The change in composition of the defence budget has followed the general changes in the Norwegian defence as a whole. While the proportion of the budget allocated to investments was 1/3 in the 1980’s, the investment-level from year 2000 is closer to 20 percent. Spending 20 percent of the defence budget on investments is the NATO target for its member countries, something that is more than fulfilled for Norway in 2015 with 23 percent.4 We find ourselves in the middle of a period of changing international environment. While nations such as China, Russia and India are dramatically increasing their military expenditure, the military expenditure in NATO has stagnated or declined. NATO’s economic development could represent a challenge for Norway, as it may weaken NATO as an institution as well as the capabilities of each member country. Internationally this leads to a change in relative military power over time, with increased importance to particularly China and Russia. Based on political ambitions we then identify three possible scenarios for the development of the Norwegian defence budget towards 2035: A continued compensated 2015-budget, a budget based on a 0,5 annually real increase, and a budget based on a 2 percent share of GDP in 2025. The different scenarios will have different impact on the development of the Norwegian defence. The two first will both result in a continued decrease in the defence budget’s share of GDP. The difference between these two scenarios will increase with time and amount to several billions in 2035. The third scenario represents a significant trend breach because the defence budget must be increased with close to 60 percent in real terms in order to reach 2 percent of GDP in 2025.