"Tiltakene hadde kommet uansett" - erfaringer fra interneffektiviseringen 2009-2014

Abstract

Siden 2009 har Forsvaret vært pålagt å frigjøre minst 160 mill. 2012-kroner årlig, tilsvarende om lag en halv prosent av driftsbudsjettet, gjennom interneffektivisering. Gevinstene fra interneffektiviseringen skal være varige og kan komme til uttrykk gjennom kostnadsreduksjoner, forbedret ytelse, kvalitetsforbedring eller unngåtte kostnader. Formålet er å omdisponere midler fra lavere til høyere prioritert virksomhet. I denne rapporten har vi sett på erfaringer fra dette effektiviseringsarbeidet og identifisert lærdommer for det videre arbeidet med effektivisering. Hensikten er å bidra til at den fremtidige effektiviseringen i Forsvaret kan dra nytte av tidligere erfaringer. Tre metoder har blitt benyttet for å identifisere erfaringer. Vi har analysert Forsvarsstabens database med alle de innrapporterte interneffektiviseringstiltakene. I tillegg har vi gjennomført en spørreundersøkelse og dybdeintervjuer blant personell som har jobbet med eller hatt kjennskap til de gjennomførte tiltakene. Forsvarets har fra 2009 til 2014 rapportert interneffektivisering-gevinster tilsvarende 990 mill. 2012-kroner. Vår analyse av gjennomførte tiltak konkluderer med at mange av de rapporterte tiltakene minner om normal drift i en virksomhet som Forsvaret. Spørreundersøkelsen og dybdeintervjuene indikerer at mange av tiltakene ville blitt gjennomført uavhengig av effektiviseringskravet. For å oppnå flere gode og reelle effektiviseringstiltak kan det derfor synes nødvendig med endringer i insentivstrukturen rundt kravet. Forsvarets rapporterte resultat på til sammen 990 mill. 2012-kroner synes med utgangspunkt i våre analyser overoptimistisk. Dette er blant annet fordi tiltak som har ført til produksjonsøkning fremfor kostnadsreduksjon, også er rapportert med en økonomisk gevinst. Dette er ikke i seg selv galt, men det betyr at ikke hele den totale gevinsten kan anses som frigjorte midler tilgjengelig til omdisponering. I tillegg er det flere av tiltakene som må anses å ha kort varighet. Vår analyse konkluderer med at det kun er 50 prosent av den rapporterte gevinsten som potensielt har lang varighet, og som det er rimelig å forvente at faktisk også vil få lang varighet. Basert på disse erfaringene virker det ikke realistisk å legge til grunn i budsjettplanleggingen at alle interneffektiviseringsgevinstene er varige. Slik budsjettering vil kunne føre Forsvaret inn i en økonomisk ubalanse. Ut fra en systematisk gjennomgang av gevinstene finner vi at mindre enn 20 prosent kan klassifiseres som etterprøvbare. Hvis rapporteringskravet skal fungere som en kontrollmekanisme, må tiltakene dokumenteres bedre. Ideelt sett burde det være mulig å spore gevinstene fra effektiviseringstiltakene i regnskapet. Dette krever imidlertid ikke bare bedre dokumentasjon av tiltakene, men sannsynligvis også endringer i regnskapssystemet.

The Norwegian Armed Forces have since 2009 been required to improve their cost-efficiency by 160 million NOK (2012), about 0.5 percent, per annum. The efficiency gains are required to be lasting, and can manifest itself as improved performance, enhanced quality or avoided costs. The purpose is to reallocate funds to strengthen prioritized activity within the Norwegian Armed Forces. In this report we have gathered experiences and identified lessons for future efficiency work in the Norwegian Armed Forces. Three methods have been used to identify lessons. We have analyzed a database, established by the Defence Staff, holding information on all efficiency measures reported in conjunction with the efficiency requirement. In addition we have conducted a survey and in-depth interviews among personnel who have worked with or have knowledge about these efficiency measures. According to the reports by the Norwegian Armed Forces, they have improved cost-efficiency equivalent to 990 million NOK (2012) since 2009. Our analysis of the measures concludes that many of them seem like ordinary “day-to-day” activities. The survey and the in-depth interviews indicate that many of the measures would have been implemented regardless of the requirement. To achieve more real efficiency measures it seems necessary to change the incentive structure around the requirement. The reported efficiency gain of 990 million NOK (2012) is overoptimistic according to our analysis. One of the reasons is that measures leading to output increase rather than input (cost) reduction are also reported with a monetary gain. This is not wrong itself, but consequently the entire efficiency gain cannot be seen as freed funds available to reallocation. In addition several of the measures gains are not permanent as required. Our analysis concludes that only 50 percent of the reported gains can with reasonable certainty be expected to have a long duration. Thus, it seems unreasonable in budgetary planning to assume that all the efficiency gains are permanent. Such practice may lead the Norwegian Armed Forces into an increasing economic imbalance. A systematic review of reported efficiency gains indicates that less than 20 percent are verifiable. If reporting of the measures should function as a control mechanism, measures need to be documented better. Ideally, all efficiency gains should be traceable in the accounts. However, this will require both a better documentation of the efficiency measures and a better accounts system.