Forhandlingene om Irans kjernefysiske program - Hassan Rouhanis vei fra Paris til Genève

Abstract

Denne rapporten tar for seg forhandlingene om Irans kjernefysiske program, og gir en oversikt over de viktigste forhandlingsframstøtene fra utbruddet av atomkonflikten med Iran i 2002 og fram til i dag. Forhandlingene har i hovedsak foregått på to nivåer. Tekniske spørsmål om Irans atomprogram tas opp i samtaler med Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA), mens politiske forhandlinger har foregått enten i møte med representanter fra Den europeiske union (EU) eller vetomaktene i FNs sikkerhetsråd og Tyskland (P5+1). Gjennom forhandlinger har IAEA forsøkt å komme til bunns i utestående spørsmål om mulige militære sider ved Irans kjernefysiske program. Atomforhandlingene med Iran var i en årrekke preget av stagnasjon, parallelt med at den kjernefysiske utviklingen på bakken i Iran gikk jevnt framover. Valget av Hassan Rouhani som Irans president i juni 2013 skapte forhåpninger internasjonalt om en reell endring i landets tilnærming til atomforhandlingene. Da Iran i november 2013 inngikk Genève-avtalen med P5+1, og Rammeverksavtalen med IAEA, representerte dette viktige steg mot en løsning på den lenge fastlåste konflikten om Irans atomprogram. Rapportens gjennomgang av innholdet i de viktigste atomavtalene, samt omstendighetene rundt forhandlingene, viser de forskjellige tilnærmingene under de iranske presidentene Khatami, Ahmadinejad og Rouhani. Rouhani er en sentral aktør, først i kraft av rollen som sjefsforhandler i atomspørsmål fra 2003-2005, da den betydningsfulle Paris-avtalen ble forhandlet fram, og senere som president da den historiske Genève-avtalen ble inngått i 2013. Det er usikkert hvor mye av æren for progresjon i forhandlingene man kan tillegge Rouhani, men som sjefsforhandler var han framtredende og en tydelig forkjemper for forhandlingslinjen. Genève-avtalen skiller seg betraktelig fra tidligere avtaleforslag både i detaljnivå og omfang. Avtalen har bredere forankring, og legger større begrensninger på det iranske atomprogrammet, men åpner samtidig for anrikning på iransk jord og lettelse i sanksjoner. Samtidig viser gjennomgangen av avtaleforslagene at partene stadig returnerer til de samme stridsspørsmålene. IAEA etterspør fremdeles gode svar fra Iran om mulige militære aspekter ved atomprogrammet. I tillegg gjenstår det å enes om omfanget av og nivået på videre urananrikning, samt å sikre tilstrekkelig verifikasjon og innsyn i atomprogrammet på lang sikt. Under Genève-avtalen beholder Iran dessuten sin kjernevåpenopsjon som følger med anrikningskapasiteten. En langsiktig atomavtale vil kreve mer enn forhandlingsvilje, da løsningen nødvendigvis må innebære faktiske seire og tap for alle parter. En vellykket avtale avhenger av bred støtte på den innenrikspolitiske arenaen både i Iran og USA. Det er ingen lett vei fram mot dette målet, tross nyvunnen tillit mellom partene i forhandlingene. Det haster å komme opp med en akseptabel sluttavtale for Irans atomprogram, fordi mulighetsrommet skapt i kjølvannet av Genève-avtalen vil være begrenset.

This report gives an overview of the most important rounds of negotiations on Iran’s nuclear program since the outbreak of the nuclear dispute in 2002 and up to the present day. Negotiations have been carried out on two levels. On the technical level, Iran cooperates with the International Atomic Energy Agency (IAEA) to clarify and resolve remaining questions regarding possible military dimensions to Iran’s nuclear program. On the political level, Iran negotiated with representatives of the European Union (EU), and then later with the permanent members of the United Nations Security Council plus Germany (P5+1). Iran has made significant progress toward a more advanced nuclear program over the last decade. Simultaneously, Iran’s negotiation partners have been concerned by the lack of progress in the nuclear negotiations. The election of Hassan Rouhani as Iran’s new president in June 2013 indicated a change in Iran’s approach to the nuclear negotiations, and after just a few months, in November 2013, Iran negotiated the «Joint Plan of Action» with the P5+1 and the «Framework Agreement» with the IAEA. Both agreements have been viewed as important first steps towards a permanent solution to the decade-long conflict over Iran’s nuclear program. The circumstances and the contents of the nuclear agreements highlight the different divergences in the policies pursued under the Iranian presidents Khatami, Ahmadinejad and Rouhani. The current president of Iran, Dr. Hassan Rouhani, is a recurring theme in this report, first due to his role as chief nuclear negotiator from 2003 to 2005 when the significant Paris agreement was negotiated, and later as president when the historic «Joint Plan of Action» was agreed on in 2013. Although it is uncertain whether that progress can be attributed to Rouhani, he was nevertheless a prominent chief negotiator. The «Joint Plan of Action» differs significantly from previous nuclear agreements with Iran, both in scope and level of detail. The agreement has broader support and entails greater restrictions on the Iranian nuclear program, but, on the other side, opens for sanctions relief to Iran and limited uranium enrichment on Iranian soil. The report emphasizes how the same areas of disagreement arise in various nuclear agreements with Iran. The IAEA continues to call on Iran to answer all outstanding questions regarding possible military dimensions, and the parties still need to agree on the scope and level of uranium enrichment, and to ensure sufficient verification and transparency in Iran’s nuclear program. In the meantime, Iran has a nuclear weapon option that comes with the enrichment capability. A final solution to the Iranian nuclear dispute will require more than willingness to negotiate. A successful deal will depend on domestic support, especially in Iran and the United States, and will result in actual wins and losses for all parties involved. There is no easy way towards this goal, despite regained mutual trust between the negotiating parties. Time is running out to come up with an acceptable end state for Iran’s nuclear program, as the window of opportunity created by the «Joint Plan of Action» will not stay open long.