Protection of civilians in practice - emerging lessons from the Central African Republic

Abstract

In December 2013, the rapid escalation of violence in the Central African Republic (CAR) led the African Union (AU) and France to deploy military forces in order to stabilise the country. Both deployments came as a direct result of the violence perpetrated against civilians in preceding months. This intervention represents the latest example a military operation where the protection of civilians is seen as a central objective and challenge for military forces. The purpose of this report is two-fold. First, it provides a deeper understanding of the motivations and actions of the two main perpetrators in the conflict (the Séléka rebel alliance and the anti-balaka militias). In doing so, the report uses a scenario-based framework developed by the Norwegian Defence Research Establishment (FFI) to understand the particular types of threat civilians have faced during various phases of the conflict and in different geographical areas. Second, the report assesses how the AU and French military efforts to protect civilians have fared against existing guidance on how civilians can be protected in each of the scenarios identified. The report finds that the conflict can be divided into four phases involving three, increasingly overlapping scenarios. During the first phase (August 2012 to September 2013), the conflict was primarily characterised by PREDATORY VIOLENCE conducted by the largely Muslim Séléka rebel alliance against the Christian population in particular. This violence prompted the emergence of the Christian anti-balaka self-defence militias. As a result, COMMUNAL CONFLICT erupted between Christian and animist communities on the one hand and Muslim communities on the other (September 2013–January 2014). The military intervention during this second phase largely served to contain this violence, but the initial focus on disarming the Séléka enabled the ETHNIC CLEANSING of Muslims by anti-balaka in western CAR in early 2014. At the same time, this third phase was also characterised by continuing COMMUNAL CONFLICT on smaller, but more geographically limited scale, as well as growing PREDATORY VIOLENCE now also amongst the anti-balaka. Since the spring of 2014, the fourth and present phase of the conflict has seen a shift of COMMUNAL CONFLICT towards the country’s central regions together with its resurgence in parts of the northwest. This has occurred simultaneously with more widespread PREDATORY VIOLENCE on all sides, in line with a greater fragmentation of the Séléka and anti-balaka militias. The report shows how the deployment of international forces to CAR has had a significant impact on the nature of threat against civilians, both positively and negatively. It illustrates how disarmament efforts required to contain COMMUNAL CONFLICT can make the situation worse, if it is done by disarming one of the parties first. Yet, many efforts to protect civilians have also had significant positive impacts. Although the situation remains fragile, COMMUNAL CONFLICT appears to have been largely contained in many parts of the country, including central areas that have seen more fighting recently. The protection of Muslim enclaves in western CAR and increased focus on confronting the anti-balaka, have effectively prevented the complete expulsion of Muslims from these areas. The greatest challenge facing the new UN peacekeeping operation in CAR lies in managing the dual task of containing further COMMUNAL VIOLENCE, whilst confronting the growing threat of PREDATORY VIOLENCE against civilians on all sides.

Som følge av den eskalerende konflikten i den Sentralafrikanske Republikk (SAR), besluttet den Afrikanske Union (AU) og Frankrike å iverksette en stabiliseringsoperasjon i desember 2013. Denne intervensjonen kom som et direkte resultat av en økende vold mot sivile og representerer det siste eksempelet på militære operasjoner hvor beskyttelse av sivile er et sentralt mål. Denne rapporten har to formål. For det første skal den gi en dypere forståelse av rasjonale bak voldshandlingene til de to viktigste aktørene i konflikten (den muslimske opprørsalliansen Séléka og de kristne anti-balaka militsene). Denne analysen gjøres ved hjelp av et scenario-basert rammeverk utviklet av Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) for å kunne skille mellom ulike typer trusler sivile kan stå overfor i ulike faser av en konflikt og i geografiske områder. Videre vurderes den afrikanske og franske operasjonene opp mot retningslinjer FFI tidligere har utviklet for hvordan militærmakt kan brukes til å beskytte sivile mest effektivt i ulike situasjoner. Rapporten viser at konflikten kan deles inn i fire ulike faser basert på voldstrusselen mot de sivile. I den første fasen (august 2012–september 2013) kan volden best beskrives som PREDATORY VIOLENCE, betegnet av opportunistisk vold og plyndring begått av Séléka-opprørere mot den kristne sivilbefolkningen spesielt. Denne volden ledet til dannelsen av såkalte anti-balaka selvforsvars-militser, hovedsakelig rekruttert fra den kristne befolkingen. Trefninger dem imellom utløste en full-skala COMMUNAL CONFLICT (september 2013–januar 2014) mellom den kristne og animistiske befolkningen på den ene siden, og den muslimske befolkningen på den andre. Til tross for at den franske og afrikanske intervensjonen bidro til å begrense hevnangrep befolkningsgruppene imellom, viste det seg at ved å avvæpne Séléka først gjorde de det også mulig for anti-balaka militser å initiere ETHNIC CLEANSING av muslimer i vestlige deler av landet (fra begynnelsen av 2014). Denne tredje fasen var i tillegg preget av fortsatt sekterisk vold i visse områder, samt økt PREDATORY VIOLENCE også blant anti-balaka militsene. Siden våren 2014 har konflikten gått inn i en fjerde fase, der COMMUNAL CONFLICT mellom kristne og muslimer blusset opp igjen med fornyet styrke i nordvestre SAR og spredde seg til sentrale deler av landet. I tillegg har forekomsten av PREDATORY VIOLENCE økt kraftig blant alle parter i tråd med fragmenteringen av Séléka og anti-balaka militsene. Rapporten viser at den militære intervensjonen i SAR har påvirket trusselen mot de sivile i både positiv og negativ retning. Mens de franske og afrikanske styrkenes operasjoner i stor grad har lykkes med å redusere konflikten mellom befolkningsgruppene gjennom tilstedeværelse og atskillelse, illustrerer måten de gjennomførte avvæpningen på faren ved å rette innsatsen mot en av partene først i denne typen COMMUNAL CONFLICT. Samtidig har beskyttelsen av de resterende muslimske enklavene i vest-SAR, samt et større fokus på også å avvæpne anti-balaka militser, forhindret en fullstendig ETHNIC CLEANSING av muslimene i disse områdene. Den største utfordringen den nye FN-operasjonen i SAR står overfor i dag er å forhindre ytterligere gjengjeldelsesangrep mellom befolkningsgruppene, samtidig som man vil måtte konfrontere de opportunistiske militsene som stadig bedriver PREDATORY VIOLENCE mot sivile på alle sider.