Kunnskapsstatus knyttet til utvikling og bruk av sårbarhets- og tilstandsvurderinger på samfunnssikkerhetsområdet

Abstract

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har fått i oppdrag av Justis- og beredskapsdepartementet (JD) å utarbeide en kunnskapsstatus knyttet til utvikling og bruk av sårbarhets- og tilstandsvurderinger på samfunnssikkerhetsområdet i tre utvalgte land. Forskningsspørsmålene er: «Hvordan blir tilstandsvurderinger utarbeidet og brukt i Sverige, Nederland og Storbritannia, og hva er fordelene og ulempene med de ulike tilnærmingene?» I november-desember 2013 gjennomførte FFI en litteraturstudie og fant ut at tilstandsvurderinger er et relativt nytt begrep innenfor samfunnssikkerhetsområdet, og per dags dato mangler en klar og etablert definisjon. Sverige bruker begrepet «förmågebedömningar» (Sverige), og Nederland og Storbritannia bruker «capability assessment» om det vi tenker på som tilstandsvurdering (tilsvarende). I de grunnleggende vurderingene av samfunnssikkerhetsnivået, eller tilstanden på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet, bruker alle tre landene begreper som omfatter ‘evne til noe’ (eller kapabilitet). I januar 2014 var forskere fra FFI på studieturer til Myndigheten for Samhällsskydd och beredskap (MSB) i Sverige, Ministry of Security and Justice i Nederland og Civil Contingency Secretariat (CCS) i Storbritannia for å innhente data til studien. Observatører fra Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) deltok også på møtene. Gjennom 11 intervjuer med relevante eksperter i de utvalgte landene kom det tydelig frem at det ikke finnes en enhetlig metode eller fellesindikatorer for å måle evner. Det kom frem hvor mye ressurser, tid og forskning som har blitt gjort for å utvikle gode prosesser i disse landene. Sverige utvikler nå en ny helhetlig metode etter å ha brukt en graderingskala som bygget på indikatorer og kriterier. Storbritannia bruker omfattende spørreskjemaer som CCS sender ut til essensielle virksomheter. Nederland bruker ekspertgrupper til å identifisere kapabiliteter i gitte krisescenarioer. Det er ingen enhetlig metode eller felles indikatorsystem for å måle tilstand eller evne i de tre utvalgte landene. Arbeidet med tilstandsvurderinger/«capability assessments»/«förmågebedömningar» er imidlertid del av en større prosess i alle de tre landene. Dette skaper en helhet i risiko- og sårbarhetsarbeidet og bidrar til at myndighetene i større grad greier å nyttiggjøre seg av materialet funnet gjennom disse vurderingene. De tre landene benytter scenarioer som utgangspunkt for å kunne måle evne. I Storbritannia og Nederland er scenarioene hentet fra arbeidet med det nasjonale risikobildet, men i Sverige har det til nå vært parallelle prosesser hvor en har jobbet med evne og nasjonalt risikobilde separat. Flere momenter ved de ulike landenes prosesser har overføringsverdi til Norge. Det gjelder blant annet bruk av designkriterier, ekspertgrupper, analysenettverk samt metodeutviklingsprosessene i seg selv. FFI anbefaler å revurdere bruken av begrepet «tilstandsvurdering» i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap samt at formålet med og innholdet i en «tilstandsvurdering» må tydeliggjøres.

The Norwegian Defence Research Establishment (FFI) has been asked by the Ministry of Justice and Public Security (JD) to examine the development and use of capability/vulnerability assessments on societal security in three chosen countries. The guiding research questions are: “How are capability/vulnerability assessments developed and used in Sweden, the Netherlands and the United Kingdom (UK), and what are the advantages and disadvantages of the different approaches?” In December 2013 FFI conducted a literature review and found that the Norwegian concept named “tilstandsvurderinger”, which implies an assessment of the current state of civil protection and emergency preparedness, is a relatively new and unknown concept in societal security. Even though one lacks a clear definition there are still some basic elements like the “the ability” or “capability” to manage/handle a crisis when assessing the current state of civil protection and emergency preparedness. The other countries used concepts like «capability assessment» (the Netherlands and the UK) and Sweden translated their concept of “förmågebedömninger” to capability assessment. In January 2014 researchers from FFI had meetings with representatives from the Swedish Civil Contingencies Agency (MSB) in Sweden, the Ministry of Security and Justice in the Netherlands and the Civil Contingency Secretariat (CCS) in the UK to conduct interviews. Observers from the Norwegian Ministry of Justice and Public Security (JD) and the Norwegian Directorate for Civil Protection (DSB) were also present. 11 interviews were conducted with relevant experts in the chosen countries, and it became apparent that there is no “one-size-fits-all” methodology and no common indicators of measuring capabilities. Through the interviews it was conveyed how much resources, time and research was used in order to develop suitable/fruitful methods in these countries. Sweden is developing a new methodology after having used a indicators, criteria and scales. In the UK one had questionnaires with a comprehensive framework that Civil Contingency Secretariat sends to the essential services. While the Netherlands uses expert groups to identify what kind of capabilities are needed in certain crisis scenarios. There is no unified method or common indicator system for measuring the condition or capability in the three selected countries. However, the capability assessments are all part of a larger process and it creates a sort of unity in the risk and vulnerability work. It allows the authorities to a greater extent to use the material gathered through the capability assessments. Being able to clarify the link between the concepts of risk and capability makes it easier for respondents to see the benefits of possible measures, as well as being able to see the connection between their business/organization to the work done on a national level. All three countries are using scenarios to measure capability. In the UK and the Netherlands (and soon in Sweden) scenarios are picked from the national risk assessment. Several elements of the three countries' processes can be transferred to Norway. These include the use of design criteria, expert groups, analyst networks and the method development process itself. FFI recommend reconsidering the use of the term "tilstandsvurdering" in matters of societal security and emergency preparedness as well as the purpose and content of a "tilstandsvurdering" must be clarified.